淺論檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督

劉　全　郭傳海

我國的根本政治制度是議行合一的人民代表大會(huì)制度。按照馬克思主義的國家權(quán)力理論,國家的一切權(quán)力屬于人民。全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表人民行使國家權(quán)力。國家行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)它負(fù)責(zé),受它監(jiān)督。我國并不是將公共權(quán)力劃分為相互平衡的立法、行政、司法三權(quán),而是以人民代表大會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān),分別行使行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)。人民代表大會(huì)監(jiān)督其他機(jī)關(guān)的工作,強(qiáng)調(diào)權(quán)力機(jī)關(guān)的優(yōu)位。盡管我國與西方權(quán)力運(yùn)行機(jī)制不同,但目的都是為了防止權(quán)力遭濫用而危及公民權(quán)利,設(shè)計(jì)了權(quán)力間的監(jiān)督制約機(jī)制。

在我國根本政治制度下,人民代表大會(huì)具有立法權(quán)和監(jiān)督權(quán),檢察機(jī)關(guān)作為人民代表大會(huì)授權(quán)的專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),理應(yīng)承擔(dān)起對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督作用。這既是對(duì)我國本土資源的繼承,也是對(duì)國外人類政治文明優(yōu)秀成果的吸收,既是我國當(dāng)前憲政體制的實(shí)際落實(shí),也是法律監(jiān)督本意的回歸。

一、對(duì)抽象行政行為的法律監(jiān)督

抽象行政行為是行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的人和不特定的事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)則,是行政權(quán)運(yùn)行的一種主要方式。規(guī)則具有普遍約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力,一旦它們違法或不適當(dāng),將會(huì)對(duì)公民、有關(guān)組織的權(quán)益造成廣泛的和嚴(yán)重的損害。由于行政主體和行政相對(duì)方處于不對(duì)等地位,即行政主體處于絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位,而行政相對(duì)方處于弱勢(shì)地位,因此行政立法一旦存在缺陷,將直接損害行政相對(duì)方的權(quán)益。另外,包括行政規(guī)章制度、行政工作流程在內(nèi)的行政規(guī)范性文件的制定和設(shè)置不當(dāng),也會(huì)損害公民、組織和公職人員自身利益,更重要的是增加行政腐敗的機(jī)會(huì),甚至誘使職務(wù)犯罪的發(fā)生。

政府的產(chǎn)生源于權(quán)力機(jī)關(guān)的選舉,人民代表大會(huì)有權(quán)代表人民對(duì)政府的行政行為進(jìn)行監(jiān)督,自然,行政立法、行政規(guī)范性文件也應(yīng)當(dāng)受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。依據(jù)憲法關(guān)于人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì)授權(quán)的專門法律機(jī)關(guān),檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表人民對(duì)抽象行政行為開展監(jiān)督。但從監(jiān)督的總體格局看,檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督只是社會(huì)各界力量對(duì)抽象行政行為監(jiān)督的力量之一。其監(jiān)督的內(nèi)容和形式有:

1.對(duì)行政立法合憲性和合法性監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可以主動(dòng),也可以根據(jù)公民、法人或者其他組織的控告申請(qǐng)啟動(dòng)這種監(jiān)督。從監(jiān)督的內(nèi)容上看,主要審查:一是行政機(jī)關(guān)是否具備行政立法主體資格。只有具備行政立法主體資格,才能進(jìn)行相應(yīng)的行政立法活動(dòng)。二是是否在立法權(quán)限范圍內(nèi)行使立法權(quán)。行政機(jī)關(guān)行使行政立法權(quán),必須是在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行,不能超越法律所規(guī)定的權(quán)限范圍。三是是否遵循相應(yīng)的立法程序。嚴(yán)格的立法程序是正確進(jìn)行行政立法的有效保障。按照立法程序進(jìn)行立法,既能防止受領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志的影響,又可使立法程序規(guī)范化。四是內(nèi)容是否違背憲法和法律。行政立法屬授權(quán)立法,以憲法和法律為依據(jù),因而其內(nèi)容不得有與憲法和法律相抵觸之處,否則無效。五是是否存在行政立法之間的沖突。在我國,地方行政所立之法不得與國務(wù)院所立之法相抵觸,否則無效。通過書面審查,抑或必要的調(diào)查,如果行政立法的內(nèi)容違憲或者立法主體、立法權(quán)限、立法程序、立法內(nèi)容違法或者行政立法之間存在法律沖突,檢察機(jī)關(guān)有權(quán)通過檢察建議的形式建議制定部門撤銷或者修改違憲或者違法的行政立法,如果建議得不到回應(yīng),檢察機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)全國人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì),要求權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)違憲和違法的行政立法進(jìn)行審查。這種非剛性、程序型的監(jiān)督模式能夠保障行政權(quán)的獨(dú)立,也保障了違憲審查的最終決定權(quán)仍然保留在權(quán)力機(jī)關(guān)手中,同時(shí),監(jiān)督也易于為被監(jiān)督對(duì)象所接受。

2.對(duì)行政規(guī)范性文件的合憲性和合法性監(jiān)督。行政規(guī)范性文件是指各級(jí)各類國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律、執(zhí)行政策,在法定權(quán)限內(nèi)制定的,除行政法規(guī)和規(guī)章以外具有普遍約束力的決定、命令及行政措施等。在行政實(shí)踐中,行政規(guī)范性文件的數(shù)量大大超過行政法規(guī)和行政規(guī)章,更多的行政行為是依據(jù)行政抽象性文件進(jìn)行;規(guī)范性文件對(duì)于法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章起到有效的執(zhí)行作用,關(guān)于行政行為的程序性規(guī)定的行政工作制度和行政工作流程對(duì)規(guī)范行政行為也起到關(guān)鍵作用。但在浩如煙海的行政規(guī)范性文件中,行政抽象性文件的制定宏觀上越權(quán)情況嚴(yán)重,其內(nèi)容與上一級(jí)規(guī)范性文件不相符合甚至出現(xiàn)抵觸的情況屢見不鮮,從而使得行政法規(guī)、行政規(guī)章在實(shí)施中變形;在制定依據(jù)方面,不以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù);在制定程序上,沒有遵循必要的程序規(guī)則。直接侵害公民和法人的合法利益,也導(dǎo)致職務(wù)犯罪的發(fā)生。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)這類文件的監(jiān)督,主要目的是維護(hù)法律的統(tǒng)一正確實(shí)施,保護(hù)公民和法人的合法權(quán)益,同時(shí),也預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生。這種監(jiān)督有四個(gè)介入的途徑,一是依職權(quán)主動(dòng)介入;二是經(jīng)公民、法人和其他組織的控告介入;三是通過辦理職務(wù)犯罪案件之后介入;四是受行政機(jī)關(guān)的邀請(qǐng)介入。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督,一是要審查其內(nèi)容是否合法,看是否存在越權(quán)制定行為和法律沖突的情況;二是要審查其制定是否符合法定程序;三是要審查其是否符合國家政策;四是看是否符合客觀實(shí)際,是否具有客觀實(shí)在的可行性。當(dāng)然,行政工作制度和行政工作流程文件是否細(xì)致具體,是否全面,是否具有程序的嚴(yán)密性也是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范圍。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是書面審查和調(diào)查相結(jié)合,對(duì)于審查的結(jié)果,如果發(fā)現(xiàn)文件違法或者不當(dāng),可以采取檢察建議的形式向制定部門發(fā)出撤銷和補(bǔ)充、修改和完善的建議。建議可以要求回復(fù),如無正當(dāng)理由的情況下制定部門沒有作為,檢察機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)權(quán)力機(jī)關(guān),也可以向其上級(jí)部門建議,督促行政機(jī)關(guān)實(shí)施整改。

二、對(duì)具體行政行為的法律監(jiān)督

當(dāng)前,我國對(duì)具體行政行為的監(jiān)督途徑,一是公民可以通過法院提起行政訴訟,二是公民也可以通過向上級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議,三是違法行政行為構(gòu)成職務(wù)犯罪時(shí),由檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),應(yīng)當(dāng)切合形勢(shì)的需要,針對(duì)不同類型采取不同的監(jiān)督方式和途徑。

1.以檢察建議形式審查具體行政行為的合法性和合理性。檢察機(jī)關(guān)對(duì)具體行政行為審查的介入方式應(yīng)當(dāng)以受理公民、法人和其他組織的控告和申訴為原則,以主動(dòng)介入為例外,這是因?yàn)榫唧w行政行為數(shù)量浩大,難以實(shí)現(xiàn)隨時(shí)隨地的全程監(jiān)督,除了公益訴訟和查辦職務(wù)犯罪行為,對(duì)于沒有侵犯公民合法權(quán)益的行政行為,也無監(jiān)督的必要。對(duì)具體行政行為合法性的審查標(biāo)準(zhǔn),主要看具體行政行為主要證據(jù)是否確鑿、充分;適用法律、法規(guī)是否正確;是否符合法定程序;是否超越職權(quán);是否不履行或拖延履行法定職責(zé)。

2.對(duì)違法行政行為提起行政公訴。行政公訴是指特定國家機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán),對(duì)行政機(jī)關(guān)違反法律法規(guī),侵犯國家利益、社會(huì)公共利益的行為,向法院提起訴訟,由法院依法追究其法律責(zé)任的活動(dòng)。根據(jù)傳統(tǒng)“訴訟利益”理論,原告起訴只能限于與自己權(quán)利或法律上利益有直接關(guān)系。但是在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下,與行政行為有直接利害關(guān)系的人可能是受益者,不會(huì)提起訴訟。而且在某一特定問題上有直接利害關(guān)系的人,并不一定代表全社會(huì)的利益。所以,為了維護(hù)社會(huì)公共利益,應(yīng)允許與自己權(quán)利無直接法律利害關(guān)系的組織,可以就行政機(jī)關(guān)的違法行為提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家提請(qǐng)法院追究犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任、提請(qǐng)法院確認(rèn)某一民事法律關(guān)系的效力、提請(qǐng)法院確認(rèn)某一行政法律關(guān)系的效力,追究違法公民、法人和其他組織的刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任。這一程序的設(shè)置基礎(chǔ)就是國家和社會(huì)公共利益。

三、對(duì)公務(wù)人員職務(wù)犯罪的法律監(jiān)督

職務(wù)犯罪是一種嚴(yán)重破壞國家的正常管理活動(dòng)和職務(wù)的廉潔性、正當(dāng)性的行為,是濫用行政權(quán)的一種極端形態(tài)。法律監(jiān)督的目標(biāo),是將權(quán)力置于法律規(guī)則的控制之下,國家通過加大對(duì)于國家公職人員貪污、賄賂、挪用、豪賭等腐敗行為的懲治力度,并使刑法責(zé)任成為腐敗行為所支付的最大成本。這種控制和懲罰,主要來自于外部,它猶如一種動(dòng)力,能夠推動(dòng)政府及其官員的行為合法正當(dāng),但它更多的是一種威懾力,如同懸在頭上的一把利劍,時(shí)刻警示著企圖越軌者。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)法律監(jiān)督體現(xiàn)在職務(wù)犯罪的偵查,符合法律監(jiān)督剛性的需要,也是設(shè)置獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外的監(jiān)督權(quán)的需要,更有利于對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督、約束和控制。查辦職務(wù)犯罪,由于使用國家暴力對(duì)職務(wù)犯罪人員的財(cái)產(chǎn)、自由乃至生命予以剝奪,因而是對(duì)行政權(quán)非規(guī)范運(yùn)用的最為粗暴的監(jiān)督方法,當(dāng)然也是一種亡羊補(bǔ)牢式的事后補(bǔ)救方法。但是,由于對(duì)職務(wù)犯罪的嚴(yán)厲懲治,起到了特殊預(yù)防的作用,也是最為有效的、最為直觀的監(jiān)督方法?！?

(編輯/丹桔)