當前“三農(nóng)”面臨的問題與建議

柳　文

安徽是我國的農(nóng)業(yè)大省,改革開放以來,當?shù)氐母刹咳罕娫凇叭r(nóng)”領(lǐng)域改革的實踐中一直走在時代前列,并積累了很多成功經(jīng)驗。圍繞著農(nóng)村財政金融、農(nóng)村經(jīng)濟合作組織發(fā)展、農(nóng)村基層組織建設(shè)等問題,筆者曾于2005年和2007年到安徽省的若干縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村進行專題調(diào)研。今年夏天,筆者再次就以上問題到安徽省進行了走訪。通過與各級政府主管部門同志、企業(yè)代表、農(nóng)戶代表的座談和實地參觀走訪,筆者發(fā)現(xiàn),在各方的齊心努力下,與幾年前相比,各地方的“三農(nóng)”工作邁上了一個新的臺階,在變革農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、培育農(nóng)村經(jīng)濟合作組織、轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府職能、完善農(nóng)村金融組織結(jié)構(gòu)等方面都取得了顯著成效。這既是各級政府和廣大人民群眾用科學發(fā)展觀指導(dǎo)生產(chǎn)建設(shè)取得的優(yōu)良成績,也是各基層科學地貫徹落實新農(nóng)村建設(shè)二十字方針的顯著成果。

當然,由于現(xiàn)有政策、體制以及主客觀條件等各種因素的影響,在改革和發(fā)展的過程中也難免遇到一些問題和阻礙。我國幅員廣闊,各地農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民文化素質(zhì)不盡相同,面臨的問題也有所不同。但通過幾次調(diào)研我們也發(fā)現(xiàn),在政策、體制和其他一些主客觀條件的影響下,各地鄉(xiāng)村也面臨著一些制約發(fā)展、亟待解決的共性問題。但只要繼續(xù)堅持科學發(fā)展觀、堅持理論聯(lián)系實際的科學工作方法、堅持尊重人民群眾的首創(chuàng)精神,這些在前進過程中出現(xiàn)的問題并不難解決。

一、金融瓶頸依然制約著“三農(nóng)”發(fā)展

近一時期,隨著農(nóng)村信用聯(lián)社、郵政儲蓄銀行等金融機構(gòu)改制的完成,以及國家在農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策方面的不斷放寬,農(nóng)村地區(qū)初步形成了商業(yè)銀行、信用社、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)民資金互助組織共同發(fā)展的良好局面。從理論上說,這些金融機構(gòu)的建立健全,為不同層次的涉農(nóng)金融需求提供了相應(yīng)的獲得渠道。但在實際操作中,從龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大戶到一般農(nóng)戶,仍然無一例外地面對著貸款難的問題。

目前商業(yè)銀行、信用社、村鎮(zhèn)銀行對不同層次的涉農(nóng)經(jīng)濟組織和個人都提供了信貸授信,在授信范圍以內(nèi)的貸款申請有的能夠很快得到批準,但有的仍存在手續(xù)繁雜、擔保條件苛刻的問題。比如對農(nóng)戶而言,額度在2萬元以內(nèi)的貸款無需擔保,但是對于需要建設(shè)蔬菜大棚等項目的農(nóng)戶來說,2萬元授信額度明顯偏低,要申請新增貸款還必須先還清舊貸款。超過2萬元額度的授信貸款,則必須提供商品房、定期存單等擔保,農(nóng)民往往因為缺乏此類財產(chǎn)而打消了貸款念頭或轉(zhuǎn)而去借民間的高利貸。

與正規(guī)金融機構(gòu)相比,農(nóng)民資金互助合作組織具有經(jīng)營靈活,貸款無需擔保的特點,深受廣大農(nóng)戶歡迎,但在經(jīng)營中也存在著資金規(guī)模小,業(yè)務(wù)量有限,制度管理不完善,難以進一步發(fā)展壯大的問題。而且,很多運作良好的資金互助合作社從嚴格意義上來說仍是非法組織,因為根據(jù)有關(guān)規(guī)定,從事金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)必須在監(jiān)控設(shè)備、高管人員配備等方面滿足銀監(jiān)會的相關(guān)規(guī)定后才能獲得成立許可,銀監(jiān)會發(fā)證之后才能獲得工商執(zhí)照?，F(xiàn)存的絕大部分資金互助合作社,因為在人力、物力條件上達不到銀監(jiān)會規(guī)定的要求,所以不能在工商部門正式注冊。這些資金互助組織因此一直游離在銀監(jiān)部門監(jiān)管范圍的邊緣,既不能名正言順、大張旗鼓地開展業(yè)務(wù),也在事實上存在著一定金融風險。

要解決“三農(nóng)”領(lǐng)域的金融瓶頸問題,首先需要各級政府部門、金融監(jiān)管部門和金融企業(yè)進一步解放思想,在科學發(fā)展觀的引導(dǎo)下,樹立為“三農(nóng)”發(fā)展服務(wù)的意識。國家有必要通過相關(guān)政策法規(guī)的制定,為相關(guān)涉農(nóng)金融企業(yè)明確規(guī)定服務(wù)于“三農(nóng)”的經(jīng)營任務(wù),并為涉農(nóng)中小企業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶提供優(yōu)先貸款政策。十七屆三中全會決定中提出的“擴大郵政儲蓄銀行涉農(nóng)業(yè)務(wù)范圍?？h域內(nèi)銀行業(yè)金融機構(gòu)新吸收的存款,主要用于當?shù)匕l(fā)放貸款”原則以及此前已經(jīng)存在的村鎮(zhèn)銀行只準在縣域內(nèi)吸儲發(fā)貸、信用聯(lián)社只能服務(wù)于社員等規(guī)定都為打破涉農(nóng)金融瓶頸提供了有利條件。

十七屆三中全會決定中提出的“擴大農(nóng)村有效擔保物范圍”是下一步需要大力探索的農(nóng)村金融發(fā)展新路徑。隨著土地流轉(zhuǎn)工作的深入開展和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展,各級各類農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)當考慮探索以土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶已投入資本等作為抵押擔保物投放貸款的問題,與此同時,也需要各級政府部門大力發(fā)展縣級小額貸款擔保機構(gòu)作為配合,并繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)作為補充。

對于農(nóng)民資金互助合作組織的發(fā)展,各級政府和金融監(jiān)管部門則應(yīng)當繼續(xù)從政策和資金兩個角度著手加以引導(dǎo)和扶持,在實踐中根據(jù)發(fā)展的實際,一方面降低對農(nóng)民資金互助合作組織在技術(shù)、設(shè)備、人員方面的門檻要求,另一方面從真正實現(xiàn)農(nóng)村資金互助社內(nèi)部民主管理,提高其風險管理意識的角度入手,加強互助合作組織的內(nèi)控機制,并由各有關(guān)主管部門對其加強日常的監(jiān)管和督導(dǎo)。

為了解決涉農(nóng)領(lǐng)域發(fā)展資金緊缺的問題,除了從金融角度想辦法之外,還可以從稅收角度找出路。近年來,國家在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的稅收方面制定了很多減免優(yōu)惠政策,這些政策發(fā)揮了明顯的惠農(nóng)作用。對于大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)來說,幾個百分點的稅率變動往往意味著幾百萬元自有資金的增減。事實證明,稅收優(yōu)惠政策對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位,尤其是龍頭企業(yè)的發(fā)展助益明顯,目前在這方面似還有可以進一步調(diào)整的余地。

例如,在我們的調(diào)研中,據(jù)某農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的負責人反映,我國現(xiàn)行的稅收法規(guī)政策中的一些模糊規(guī)定造成了各地方在執(zhí)行上的不一致,從而在實際上增加了企業(yè)稅負,不利于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的長遠發(fā)展,也影響了對周邊農(nóng)民生產(chǎn)的帶動力度。

我國稅法規(guī)定,農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)銷售外購農(nóng)產(chǎn)品以及外購農(nóng)產(chǎn)品簡單加工后形成的初級農(nóng)產(chǎn)品再銷售的,按13%的稅率計征增值稅。這里所說的初級產(chǎn)品,按照《農(nóng)業(yè)產(chǎn)品征稅范圍注釋》的解釋,是指種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的各種植物、動物的初級產(chǎn)品。在這個注釋解釋范圍之外的產(chǎn)品,則應(yīng)當執(zhí)行工業(yè)品17%的計提銷項稅額。在實際操作中,初級農(nóng)產(chǎn)品也包括部分以農(nóng)產(chǎn)品為原料經(jīng)簡單加工而成的農(nóng)產(chǎn)品初級加工品或附產(chǎn)品。但也有很多農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)品很難精確地區(qū)分屬于簡單加工還是精深加工,例如豆制品加工、醬菜加工等。目前在長三角的一些地方,對這些加工企業(yè)按照13%征收增值稅,但在更多的地方還是按照17%的稅率征稅,不同農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)在稅負上的差別直接導(dǎo)致了市場競爭力的差別。這顯然不利于當前我國鼓勵深化農(nóng)產(chǎn)品加工度,提高農(nóng)產(chǎn)品附加值的政策的執(zhí)行推廣。

為此,從盡快帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展、帶動城鎮(zhèn)化建設(shè)、增加農(nóng)民收入的目的出發(fā),國家有必要考慮對農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的增值稅稅收政策加以進一步調(diào)整。一方面對農(nóng)產(chǎn)品征稅的注釋范圍加以明確和擴大,盡可能多地將以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工產(chǎn)品列入農(nóng)產(chǎn)品征稅范圍;另一方面,建議對于農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè),無論其產(chǎn)品加工程度的深淺,將增值稅稅率統(tǒng)一規(guī)定為13%為宜。

二、財政支農(nóng)資金的使用方式有待完善

目前,各地方在進行水利改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的時候,一般是通過申報農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目獲得資金。據(jù)地方的同志反映,當前財政支農(nóng)資金發(fā)放的時候存在著多頭下發(fā)、管理分散、要求逐級配套等現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、國土及發(fā)改委等部門都有專項支農(nóng)資金,因為資金的申報、審核和下發(fā)要經(jīng)過多個環(huán)節(jié),難免出現(xiàn)降低辦事效率、加大資金損耗的問題。而且由于收入來源減少,縣鄉(xiāng)財政基本處于保運轉(zhuǎn)的狀態(tài),在配套資金支出方面往往力不從心,從而造成支農(nóng)項目難以及時開展。

另外,土地承包之后,農(nóng)田水利設(shè)施等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的毀損比較嚴重。由于灌溉設(shè)施不足,有些地方的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)處于靠天吃飯的狀態(tài)。目前,國家已把大中型水庫以及主渠道的建設(shè)納入了擴大內(nèi)需投資項目,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村的涵橋、分支渠、小基站、小變電站的建設(shè)仍然需要地方財政籌資建設(shè),村內(nèi)的水利設(shè)施建設(shè)則需要以一事一議的方式解決。根據(jù)某市財政部門的估算,當?shù)啬硡^(qū)現(xiàn)存的險路危橋全部修完需要5億元資金,按現(xiàn)有的財力和財政投入比例計算需要修50年才能完成,這種狀況顯然嚴重阻礙了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。而村一級在通過一事一議搞村級小型公益設(shè)施建設(shè)的時候,往往會因為需要向村民籌資而出現(xiàn)“有事可議,議而難決,決后難行”的問題。

去年以來,國家在一些省份開展了村級公益事業(yè)一事一議財政獎補試點工作。實踐證明,這一做法在帶動村級公益事業(yè)投入、拉動內(nèi)需、提高村民參與一事一議籌資籌勞的積極性和主動性等方面起到了良好效果。但有基層同志反映,目前財政按最高不超過年人均15元限額標準給予1:1補助的補助力度還顯不足,希望上級財政部門在下一步擴大試點范圍的同時適當提高補助力度,以便地方切實做好急需的公益事業(yè)。

為了解決以上存在的問題,讓財政支農(nóng)補貼與支農(nóng)資金最大限度地發(fā)揮培養(yǎng)農(nóng)村“造血”機能的作用,國家有必要考慮在下一步對資金的投入方式加以調(diào)整。

一方面,可以考慮對現(xiàn)行的支農(nóng)補貼直接發(fā)放到戶的形式加以優(yōu)化。在不必增加資金投入量的情況下,有關(guān)職能部門可以考慮從調(diào)整資金使用結(jié)構(gòu)入手,科學使用資金。例如,在農(nóng)業(yè)補貼發(fā)到縣級單位的時候,根據(jù)實際需要考慮有多大比例應(yīng)當由集體直接調(diào)度,有多大比例可以直接下發(fā)到農(nóng)戶手中,經(jīng)同級人大批準后再具體落實。歸集體調(diào)度的資金部分,應(yīng)當依法使用,由政府根據(jù)當?shù)氐膶嶋H需要安排到農(nóng)田水利、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域使用,從而發(fā)揮資金的規(guī)模效益,對于確實需要直接補助的農(nóng)村弱勢群體,則應(yīng)當在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進一步加大扶持力度,這也是需要基層政府根據(jù)實際情況統(tǒng)籌安排的。

另一方面,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)項目的投資過程中,除了需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào),盡可能實現(xiàn)支農(nóng)資金的跨部門整合之外,還要認識到基層政權(quán)財力的困難,改變以往層層投入配套資金的投資方式。我國地域廣大,各個地方的基層政府和群眾對本地的發(fā)展實際情況和實際需求更為了解,為此上級財政應(yīng)當考慮減少專項轉(zhuǎn)移支付下發(fā)比例,加大一般轉(zhuǎn)移支付的下發(fā)比例,把整塊農(nóng)業(yè)資金的使用權(quán)下放,由基層政府根據(jù)本地區(qū)實際因地制宜地加以科學有效地使用。

以往在支農(nóng)資金下發(fā)的過程中,有些地方出現(xiàn)了一些擠占挪用的現(xiàn)象,今后要杜絕這種現(xiàn)象,必須加強財政領(lǐng)域事前、事中、事后的監(jiān)督以及內(nèi)外審計,但是不能因為擔心出現(xiàn)這些問題就讓資金的發(fā)放繞過基層政府,畢竟基層政府了解當?shù)氐膶嶋H情況,因此應(yīng)當在強化監(jiān)督機制的前提下,充分信任基層政府和基層干部。這樣既能最大限度地避免“三農(nóng)”領(lǐng)域出現(xiàn)“群眾想干的事沒錢干”的現(xiàn)象,又能通過實際工作不斷提高基層干部的管理水平和村民自治水平。

此外,各級財政部門還應(yīng)當與金融部門的政策相互協(xié)同,形成合力,一方面發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的作用,一方面從市場入手,制定相關(guān)鼓勵、扶持政策,讓金融部門敢于、也愿意將資金投向“三農(nóng)”領(lǐng)域,而不是為了防止資金流失而將其從農(nóng)村中抽離。我們應(yīng)當看到,農(nóng)村問題不單單是錢的問題,不怕錢少,關(guān)鍵是怕沒辦法。要解放農(nóng)村生產(chǎn)力,一個有效的手段就是結(jié)合生產(chǎn)力發(fā)展實際不斷調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系。生產(chǎn)關(guān)系及時調(diào)整了,土地和資金用活了,許多人、財、物的矛盾就會迎刃而解,市場流通也才能有機會順暢地運轉(zhuǎn)。

三、農(nóng)民合作經(jīng)濟組織仍需培育

進入新世紀以后,中央已連續(xù)9年發(fā)布涉農(nóng)一號文件,十七屆三中全會又提出了《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》,這些大政方針的實施極大地激發(fā)了農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的熱情,表現(xiàn)之一就是各類農(nóng)民合作經(jīng)濟組織大量涌現(xiàn)。這些合作組織的建設(shè),解決了散戶在農(nóng)資供銷、技術(shù)合作、資金合作、信息與市場共享等方面面臨的難題,極大地帶動了農(nóng)業(yè)發(fā)展,促進了農(nóng)民增收。

但在各地農(nóng)民經(jīng)濟合作組織的建立和發(fā)展過程中,也存在著如下問題:一是經(jīng)營規(guī)模小、業(yè)務(wù)量有限、參與者有限,輻射帶動能力較弱,對市場信息的把握能力仍顯不足,真正幫助成員明顯增收,形成區(qū)域影響的合作組織數(shù)量還不多;二是內(nèi)部制度建設(shè)不夠完善,很多規(guī)章制度的建立只是流于形式,收益分配機制不健全,民主管理風氣不足。在組織內(nèi)部的議事決策過程中往往是牽頭人說了算,理事會、監(jiān)事會難以真正發(fā)揮作用,利益分配時仍以股金分紅為主,更能體現(xiàn)合作性質(zhì)的二次返利還不能做到按照交易量為主進行分配;三是合作水平不高,合作內(nèi)容單一。多數(shù)只是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)進行松散合作,實現(xiàn)生產(chǎn)、加工、銷售一體化緊密合作的還不多,獲得“無公害、綠色、有機”認證和擁有注冊商標的合作組織比重仍然偏低。還有些合作組織的成立目的就是為了獲得政府提供的啟動獎勵資金,這筆資金用完之后,合作組織便處于名存實亡的狀態(tài);四是合作組織發(fā)起人的素質(zhì)仍有待提高。目前合作組織發(fā)起人、法人代表的文化水平偏低,又缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn),組織管理能力、議事協(xié)調(diào)能力、民主管理意識都有不足,難以帶領(lǐng)合作組織實現(xiàn)持續(xù)、健康發(fā)展;五是外部生存環(huán)境依然不佳,政府的扶持政策尚難落實。正如前文所述,由于農(nóng)村金融機構(gòu)準入門檻偏高,絕大多數(shù)農(nóng)民資金合作組織尚未取得正式經(jīng)營資格。此外,雖然各級政府都制定了有關(guān)扶持政策,但由于各級財政都存在財力不足的問題,使得很多扶持政策難以落實,無法真正發(fā)揮引導(dǎo)作用。

從國際上的成功經(jīng)驗看,農(nóng)民合作經(jīng)濟組織大致有三種類型:農(nóng)戶自發(fā)聯(lián)合,能人出面組織,政府號召組織。具體到我國,在經(jīng)濟發(fā)達的地方,農(nóng)民的文化水平較高、思想活躍,開展合作的需求較強,合作組織的建立更多地可以通過農(nóng)民自發(fā)聯(lián)合和能人帶頭的方式。而在經(jīng)濟落后地區(qū)和農(nóng)民思想較為保守的地區(qū),還是需要政府主動出面從客觀實際出發(fā),圍繞著當?shù)氐闹еa(chǎn)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)去組織、建立相應(yīng)的農(nóng)民合作經(jīng)濟組織,通過示范作用來培育農(nóng)民的合作意識。

在開展此類工作的時候,首要問題在于提高各級政府主管部門的思想認識水平,使其認識到組織農(nóng)民、發(fā)展合作經(jīng)濟的重要意義。列寧曾指出發(fā)展合作經(jīng)濟的深刻意義。他認為合作社這種組織形式是“農(nóng)民感到簡便易行和容易接受”的(《列寧選集》第4卷第768頁),是在符合國家利益前提下,把農(nóng)民個人利益和國家利益結(jié)合起來的最好形式。在無產(chǎn)階級奪取政權(quán)之后,“合作社的發(fā)展也就等于……社會主義的發(fā)展”,“要是完全實現(xiàn)了合作化,我們也就在社會主義基地上站穩(wěn)了腳跟。但完全合作化這一條件本身就包含有農(nóng)民(正是人數(shù)眾多的農(nóng)民)的文化水平的問題,就是說,沒有一場文化革命,要完全合作化是不可能的。”(《列寧選集》第4卷第773頁),在我國建設(shè)中國特色的社會主義市場經(jīng)濟過程中,發(fā)展農(nóng)民合作經(jīng)濟組織同樣有著這樣的戰(zhàn)略意義,它在化解“三農(nóng)”問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、提高全體國民的文化素質(zhì)等方面有著其他方法不可替代的作用。

在一部分農(nóng)民還缺乏市場意識,缺乏市場組織,缺乏技術(shù)指導(dǎo)的情況下,各級政府部門應(yīng)當主動出面幫助有合作意愿的農(nóng)民成立組織,建章立制,加強對合作經(jīng)濟組織日常運營的監(jiān)督指導(dǎo),加強對其管理者的培訓(xùn),并積極為其提供各種市場信息和發(fā)展便利?？傊?要更多地著重于提高農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的生存質(zhì)量,不要一味追求本地合作經(jīng)濟組織的建立數(shù)量。而國家的各項財政、金融支農(nóng)政策應(yīng)當考慮適當?shù)叵蜣r(nóng)民合作經(jīng)濟組織傾斜,并通過其加以落實,以此不斷提高農(nóng)民合作經(jīng)濟組織的經(jīng)營實力和管理水平。

(作者單位:財政部科研所)