從巴塞爾協(xié)議論中國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管的法律問題

李小霞

【摘要】 新一輪全球金融危機(jī)的爆發(fā),顯示現(xiàn)行國(guó)際金融法的發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重滯后于金融全球化和自由化發(fā)展的實(shí)際狀況,存在著種種不足。通過對(duì)巴塞爾協(xié)議的綜合分析,就中國(guó)對(duì)外資銀行監(jiān)管的法律問題進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】 巴塞爾協(xié)議;外資銀行;監(jiān)管

一、巴塞爾協(xié)議體系對(duì)外資銀行監(jiān)管的相關(guān)規(guī)定

(一)1975年巴塞爾協(xié)議

1974年國(guó)際清算銀行和英美等10國(guó)集團(tuán)及瑞士專業(yè)銀行在瑞士巴塞爾召開會(huì)議,于1975年正式成立了“銀行管理和監(jiān)督行動(dòng)委員會(huì)”,簡(jiǎn)稱巴塞爾委員會(huì)。巴塞爾協(xié)議的制訂源于聯(lián)邦德國(guó)赫爾斯塔銀行和美國(guó)的富蘭克林國(guó)民銀行的倒閉。監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于這兩家著名國(guó)際很行的倒閉在震驚之余開始審思對(duì)具有大量國(guó)際業(yè)務(wù)的銀行的監(jiān)管問題。1975年9月委員會(huì)通過《對(duì)國(guó)外銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)督的原則》,這是第一個(gè)“巴塞爾協(xié)議”。標(biāo)志著國(guó)際銀行業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)督管理的正式開始。

該協(xié)議針對(duì)國(guó)際性銀行監(jiān)管主體缺位的現(xiàn)狀強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn):一是任何銀行的國(guó)外機(jī)構(gòu)都不能逃避監(jiān)管;二是母國(guó)和東道國(guó)應(yīng)共同承擔(dān)的職責(zé)。其目的在于促進(jìn)成員國(guó)當(dāng)局之間的協(xié)商和合作,但該份協(xié)議未具體劃分母國(guó)和東道國(guó)的責(zé)任,各國(guó)之間為各自利益常起紛爭(zhēng)。為此1983年5月,巴塞爾委員會(huì)又發(fā)表了指導(dǎo)母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行海外機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的原則,即所謂“修改后的巴塞爾協(xié)議”,明確了母國(guó)和東道國(guó)的監(jiān)管責(zé)任和監(jiān)督權(quán)力,分行、子行和合資銀行的清償能力、流動(dòng)性、外匯活動(dòng)及其頭寸各由哪方負(fù)責(zé)等,并強(qiáng)調(diào)對(duì)銀行海外機(jī)構(gòu)的充分監(jiān)管不僅需要對(duì)母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局之間的責(zé)任作合理的劃分,更需要兩者之間的密切接觸和合作。

(二)1988年巴塞爾協(xié)議

規(guī)定銀行資本充足率的1988年巴塞爾協(xié)議主要就銀行的資本與風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比率確定國(guó)際認(rèn)可的計(jì)算方法和計(jì)算標(biāo)準(zhǔn),界定了銀行資本的組成,核心資本應(yīng)占整個(gè)資本的50%,附屬資本不應(yīng)超過資本總額的50%。1995年4月,巴塞爾委員會(huì)對(duì)銀行某些表外業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重進(jìn)行了調(diào)整,并在1996年1月推出《資本協(xié)議關(guān)于市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)充規(guī)定》認(rèn)為:市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)是因市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)而導(dǎo)致表內(nèi)外頭寸損失的風(fēng)險(xiǎn),包括交易賬戶中受到利率影響的及股票所涉及的風(fēng)險(xiǎn)、銀行的外匯風(fēng)險(xiǎn)和商品(如貴金屬等)風(fēng)險(xiǎn),它們同樣需要計(jì)提資本金來進(jìn)行約束。1997年7月的東南亞金融危機(jī)引發(fā)了巴塞爾委員會(huì)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的全面深入思考。1997年9月推出的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》表明巴塞爾委員會(huì)已經(jīng)確立了全面風(fēng)險(xiǎn)管理的理念。推出了三大支柱雛形:最低資本金要求、監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查及市場(chǎng)約束。

(三)新巴塞爾協(xié)議

2003年4月,《新巴塞爾資本協(xié)議》發(fā)布第三次征求意見稿,巴塞爾協(xié)議體系對(duì)外資銀行確立了“綜合管理法”,即把跨國(guó)銀行的總行、國(guó)內(nèi)外分行、子行作為一個(gè)整體,從全球角度綜合考察其資本充足率、流動(dòng)性、清償力、外匯頭寸、貸款集中性及面臨的風(fēng)險(xiǎn)。從監(jiān)管主體上看,該原則具體對(duì)母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管責(zé)任的劃分為:

1.清償力。分行清償力由母國(guó)負(fù)責(zé)監(jiān)管,子銀行清償力由東道國(guó)和母國(guó)共負(fù)監(jiān)管責(zé)任。合資銀行由東道國(guó)負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任,但如外國(guó)銀行占有多數(shù)股權(quán),則仍由東道國(guó)與母國(guó)共負(fù)監(jiān)管責(zé)任。

2.流動(dòng)性。分行流動(dòng)性由兩國(guó)共同監(jiān)管,子銀行的流動(dòng)性由東道負(fù)主要監(jiān)管責(zé)任,同時(shí)要求總行開具保函保證對(duì)子銀行提供備用信貸,合資銀行流動(dòng)性也主要由東道國(guó)監(jiān)管。

3.外匯頭寸。母國(guó)與東道國(guó)共同負(fù)責(zé)監(jiān)管,東道國(guó)只負(fù)責(zé)管理其境內(nèi)外的外匯交易。從監(jiān)管內(nèi)容上看,主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:(1)外資銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入。第一,設(shè)立許可方面的限制;第二,投資主體經(jīng)營(yíng)狀況的限制;第三,母國(guó)有完善的金融監(jiān)督管理制度。(2)資本充足性監(jiān)管?？傊?巴塞爾協(xié)議對(duì)跨國(guó)銀行形成了一個(gè)全方位多角度的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管原則架構(gòu),具有劃時(shí)代意義。

二、我國(guó)對(duì)外資銀行的監(jiān)管現(xiàn)狀

(一)中國(guó)境內(nèi)外資銀行的法律形態(tài)

所謂外資銀行,目前在廣義、狹義之分,狹義的外資銀行為我國(guó)《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》規(guī)定:總行設(shè)在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)資本的銀行,簡(jiǎn)稱為外資銀行。在我國(guó)主要有四種法律形態(tài):

1.代表處或辦事處。指外國(guó)銀行在我國(guó)設(shè)立的不具備法人資格、不能從事經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的派出機(jī)構(gòu),在中國(guó)境內(nèi)獲準(zhǔn)設(shè)立并從事咨詢、聯(lián)絡(luò)、市場(chǎng)調(diào)查等非經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。

2.分行。指在一國(guó)設(shè)有總行,在中國(guó)依法設(shè)立的不具有獨(dú)立法律地位,但可從事一定范圍內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的銀行分支機(jī)構(gòu),是我國(guó)引進(jìn)外資銀行的主要形式。

3.附屬銀行或子行。指跨國(guó)銀行母行依照中國(guó)法律在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立的,由母行控制全部或多數(shù)股權(quán),并具有中國(guó)法人資格的分支機(jī)構(gòu)。附屬銀行或子行在法律地位上獨(dú)立于母行,擁有獨(dú)立的資本,并以自己的名義從事活動(dòng),對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)有限責(zé)任,跨國(guó)銀行母行僅以出資額為限對(duì)其承后果有限責(zé)任。

4.合資銀行。指跨國(guó)銀行與中國(guó)金融機(jī)構(gòu)共同出資,依照中國(guó)法律在中國(guó)境內(nèi)成立的從事銀行業(yè)務(wù)的分支構(gòu)組織形式。

(二)中國(guó)對(duì)外資銀行實(shí)施監(jiān)管的法律現(xiàn)狀

目前國(guó)際上有關(guān)東道國(guó)對(duì)外資金融機(jī)構(gòu)實(shí)施單獨(dú)監(jiān)管的法律原則大致有三種:保護(hù)主義原則、對(duì)等互惠原則和國(guó)民待遇原則。保護(hù)主義原則指對(duì)外資銀行監(jiān)管旨在保護(hù)本國(guó)金融經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,使其免受外來的干擾和控制,對(duì)外資銀行施以限制性的監(jiān)管。對(duì)等互惠原則是指以對(duì)等互惠的政策和措施來對(duì)待外資銀行,只準(zhǔn)許本國(guó)銀行被準(zhǔn)許進(jìn)行的國(guó)家在本國(guó)設(shè)立外資銀行,只允許外資銀行經(jīng)營(yíng)本國(guó)在該國(guó)能夠經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)。

1.我國(guó)對(duì)外資銀行實(shí)施單獨(dú)監(jiān)管的原則。體現(xiàn)為“提供優(yōu)惠政策與嚴(yán)格進(jìn)入和限制業(yè)務(wù)范圍相結(jié)合”。這一監(jiān)管政策造成的后果是:外資銀行目前在我國(guó)享受的待遇是一部分屬于“超國(guó)民待遇”,另一部分屬于“次國(guó)民待遇?！蓖赓Y銀行的超國(guó)民待遇表現(xiàn)在:依據(jù)我國(guó)《外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》的規(guī)定,允許外資金融機(jī)構(gòu)設(shè)立獨(dú)資、合資、外國(guó)銀行分行三種形式的外資銀行分支機(jī)構(gòu)。在最低注冊(cè)資本方面的要求是:獨(dú)資和合資銀行均為3億元人民幣或等值自由兌換貨幣,分行則要求總行無償撥付1億元人民幣等值自由兌換貨幣;在注冊(cè)資本的繳納方面采用授權(quán)資本制,即實(shí)收資本不低于注冊(cè)資本的50%,直至補(bǔ)足。

依據(jù)我國(guó)《商業(yè)銀業(yè)法》的規(guī)定:國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的注冊(cè)資本為人民幣10億元,且在注冊(cè)資本繳納方面實(shí)行法定資本制。外資銀行的次國(guó)民待遇則表現(xiàn)在:外資銀行業(yè)務(wù)范圍受到限制,雖然現(xiàn)在我國(guó)對(duì)外資銀行的人民幣業(yè)務(wù)正在逐漸放開,但仍限定了人民幣業(yè)務(wù)的規(guī)模與地域范圍。

2.我國(guó)作為東道國(guó)與外資銀行母國(guó)的監(jiān)管合作法律原則 ?！吨腥A人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)外資金融機(jī)構(gòu)管理實(shí)施細(xì)則》中,在外資銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入上,強(qiáng)調(diào)申請(qǐng)?jiān)谖覈?guó)設(shè)立各種外資金融機(jī)構(gòu)的申請(qǐng)者,其所在國(guó)家或地區(qū)要有完善的金融監(jiān)督管理制度。

我國(guó)在對(duì)外資銀行的監(jiān)管上已經(jīng)部分地采納了巴塞爾協(xié)議確立的綜合管理法,但從總體上看,我國(guó)并不承認(rèn)巴塞爾協(xié)議確立的以母國(guó)監(jiān)管為主的國(guó)際監(jiān)管合作原則。我國(guó)既允許設(shè)立分行,又允許設(shè)立合資銀行和子銀行,對(duì)業(yè)務(wù)范圍未加區(qū)分,但只要求設(shè)立外國(guó)銀行分行的,總行要提供對(duì)該分行承擔(dān)稅務(wù)、債務(wù)的責(zé)任擔(dān)保書。從監(jiān)督管理上,我國(guó)區(qū)分子銀行、合資銀行與分行,對(duì)前兩者有注冊(cè)資本、資本充足率、同一貸款上限等風(fēng)險(xiǎn)管理要求,對(duì)分行則無這些要求。

三、對(duì)我國(guó)完善外資銀行監(jiān)管法律制度的幾點(diǎn)建議

我國(guó)外資銀行應(yīng)采取漸進(jìn)戰(zhàn)略,以實(shí)現(xiàn)效率與保護(hù)國(guó)內(nèi)銀行業(yè)的均衡。根據(jù)新巴塞爾協(xié)議有關(guān)跨國(guó)銀行監(jiān)管合作精神,結(jié)合中國(guó)實(shí)際調(diào)整外資銀行政策。

(1)在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面。采取中國(guó)作為東道國(guó)與投資母國(guó)雙重認(rèn)同的制度。在引進(jìn)外資銀行時(shí),要考慮母國(guó)金融業(yè)的整體狀況和監(jiān)管的完善程度以及監(jiān)管當(dāng)局與中國(guó)人民銀行的合作程度等。

(2)在信息交流與信息披露方面?？膳c外資銀行母國(guó)訂立雙邊協(xié)議或參加多邊國(guó)際組織等,與外與母國(guó)建立信息交流制度,當(dāng)跨國(guó)銀行出現(xiàn)或?qū)⒁霈F(xiàn)危機(jī)時(shí),可以更快地獲得信息和救助,為中國(guó)外資銀行風(fēng)險(xiǎn)防范提供國(guó)際保障。在外資銀行發(fā)生經(jīng)營(yíng)性困難時(shí),請(qǐng)求外資銀行母國(guó)中央銀行進(jìn)行最后援助或與中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)進(jìn)行聯(lián)合援助,防止其破產(chǎn)倒閉引發(fā)金融動(dòng)蕩。

(3)在外資銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面。風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管(risk-based supervision)主要通過風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別(risk identification)、風(fēng)險(xiǎn)衡量(risk evaluation)、風(fēng)險(xiǎn)控制( risk control)、風(fēng)險(xiǎn)決策( risk decision)四個(gè)階段來達(dá)致電“以盡量小的機(jī)會(huì)成本保證處理足夠安全的狀態(tài)”的目標(biāo)。巴塞爾委員會(huì)1988年7月頒布的《關(guān)于統(tǒng)一國(guó)際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)議》和1997年9月頒布的《有效銀行監(jiān)管的核心原則》共同構(gòu)成對(duì)外資銀行風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的基本規(guī)定。

外資銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況總是同其總行聯(lián)系在一起的,對(duì)外資銀行風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管離不開國(guó)際合作。而中國(guó)未規(guī)定外資銀行的資產(chǎn)流動(dòng)比率,未規(guī)定外匯擔(dān)保限額,對(duì)外資銀行負(fù)責(zé)人的任職資格也沒有詳細(xì)規(guī)定,這無疑加大了金融風(fēng)險(xiǎn),與國(guó)際金融監(jiān)管的超勢(shì)不符。

(4)采用經(jīng)濟(jì)手段,包括利率、準(zhǔn)備金、再貼現(xiàn)率、稅率等對(duì)外資銀行進(jìn)行謹(jǐn)慎性監(jiān)管,定期對(duì)外資銀行進(jìn)行實(shí)地檢查和非實(shí)地檢查,避免外資銀行的海外風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁至國(guó)內(nèi)。

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