淺論依法治稅的必要性及建議

袁貴斌

中國共產(chǎn)黨將依法治國、建設(shè)社會主義法治國家定為治國方略，表明了我國推進(jìn)民主法制建設(shè)的信心和決心，深入民心。依法治國的核心是依法行政，而依法治稅則是依法行政的重要內(nèi)容之一。就稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，抓住歷史契機(jī)，推進(jìn)依法治稅，是當(dāng)前面臨的最迫切、最重要的任務(wù)。

一、依法治稅的涵義和必要性

依法治稅，指依照稅收法律來管理稅收，全面實現(xiàn)稅收的依法征收管理，即在完善稅法基礎(chǔ)上保證稅法的嚴(yán)格執(zhí)行和普遍遵守。具體來說，應(yīng)包括以下內(nèi)容：有健全的稅法體系；稅務(wù)機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，并接受行政、司法和社會監(jiān)督：納稅人能夠依據(jù)稅法履行納稅義務(wù)并依法保護(hù)自己的合法權(quán)益；與稅收有關(guān)的主體，除稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人外，其他部門和個人也都要依法辦事，既受法律保障，也受法律約束。依法治稅的必要性主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

1社會主義市場經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的需要

社會主義市場經(jīng)濟(jì)是在國家的宏觀調(diào)控下，強(qiáng)調(diào)公平競爭、契約自由的經(jīng)濟(jì)體制，因而須有健全的法律作為保障。市場經(jīng)濟(jì)也是法制經(jīng)濟(jì)，稅收作為以國家為主體的分配形式，必須以法的形式加以規(guī)范和體現(xiàn)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善，依法治稅將越來越發(fā)揮重要作用：一是提供發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)財力基礎(chǔ)的重要保證；二是促進(jìn)公平競爭，建立社會主義統(tǒng)一市場的有力保障；三是有效實現(xiàn)宏觀調(diào)控，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的客觀需要；四是調(diào)節(jié)社會各階層收入，緩解社會分配不公矛盾的必然要求。

2規(guī)范行政行為的需要

改革開放三十年來，我國政府在規(guī)范行政行為方面做出了不少努力，取得了明顯效果，但仍存在許多問題有待改進(jìn)與完善，如“地方主義”、“政企不分”等行政行為亟待解決。實際上我國社會轉(zhuǎn)型的過程，既是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程，也是政府行政行為規(guī)范化建設(shè)的過程。依法治稅要求政府行政行為包括稅務(wù)行政行為走上法制化軌道，本身就是規(guī)范行政行為的內(nèi)容之一，必將有力地推進(jìn)行政行為規(guī)范化建設(shè)。

3深化稅收改革，加強(qiáng)稅收管理的需要

“法治、公平、文明、效率”是新時期的治稅思想，稅收工作必須遵循。當(dāng)前稅收管理矛盾多、問題多、新情況多，需要認(rèn)真分析研究，探索對策，牢固樹立稅收“法治”思想就顯得尤為必要。只有在稅收管理中真正做到“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”，才能理順稅收工作中的各種關(guān)系，解決各種矛盾，才能進(jìn)一步深化稅收改革和征管改革，全面加強(qiáng)稅收依法征收管理，實現(xiàn)稅收管理法制化、規(guī)范化、科學(xué)化、制度化。

二、依法治稅存在的困難

1稅制體系不完善

我國稅制采用的是分別立法的形式，對每個稅種都制定一個法規(guī)，形成若干單行法規(guī)，稅收具體工作以單行法規(guī)為依據(jù)。根據(jù)稅收實踐和稅收工作的發(fā)展來看，現(xiàn)行稅制存在如下問題：一是目前的單行稅法多為暫行條例、辦法等行政法規(guī)，由人大立法的稅法極少，而且暫行條例“暫行”時間過長，影響其法律效力；二是稅收法律體系不健全?，F(xiàn)行各單行稅收法規(guī)重疊交錯，互不配套，且修改補(bǔ)充頻繁，優(yōu)惠減免過多，穩(wěn)定性較差，稅賦有失平衡；三是稅收管理權(quán)限過分集中于中央，地方管理權(quán)限也不夠明確，不能以稅來平衡地方財政預(yù)算，導(dǎo)致地方以費代稅，以費擠稅，加重了納稅人負(fù)擔(dān)，也影響了中央財政收入；第四，稅法與其他部門法之間缺乏聯(lián)系與互補(bǔ)，導(dǎo)致銀行、工商、司法等部門在如何配合依法征稅上存在“以法制法”的不合作現(xiàn)象，缺乏法律約束。

2稅收整體環(huán)境不良

(1)人們的思想觀念存在障礙。一方面，由于兩千多年封建傳統(tǒng)觀念的影響，加之民主、法制教育工作薄弱，一些稅務(wù)人員依法行政、依法治稅的意識不強(qiáng)；另一方面，公民本身的自覺納稅意識淡薄，同時，以法維護(hù)自身合法權(quán)益意識也比較薄弱。因此，要全面提高稅務(wù)機(jī)關(guān)及公民的法治意識，要走的路還很長。

(2)有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)違法干預(yù)稅收。在現(xiàn)行財政體制下，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)，為了保持和得到更多的地方利益，對稅收工作進(jìn)行行政干預(yù)：一種是地方政府從局部利益出發(fā)，越權(quán)制定與統(tǒng)一稅法相悖的文件，擅自決定減免國家稅收或通過各種媒體向社會公開宣布無權(quán)作出的稅收優(yōu)惠政策；一種是用隱蔽的方法違規(guī)減、免、緩國家稅款。兩種現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重干擾統(tǒng)一稅法的執(zhí)行，給稅務(wù)機(jī)關(guān)造成巨大壓力，依法治稅受到阻礙。

三、推進(jìn)依法治稅的對策和建議

1完善稅法體系，保證有法可依

盡快制定稅收基本法應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急，有了基本法，才能消除隨意性，建立起具有權(quán)威性的稅收制度，有利于進(jìn)一步確立稅法體系與憲法和其他法律的地位關(guān)系。稅收基本法應(yīng)明確立法宗旨、基本原則、稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)、稅收立法權(quán)劃分、征納雙方的權(quán)利和義務(wù)、行政協(xié)助、稅務(wù)司法等方面的內(nèi)容，作為單行稅法的制定、完善依據(jù)。盡快健全稅收實體法和程序法，一是單行稅收法律的制定要以科學(xué)的設(shè)立稅種為基礎(chǔ)，明確主體、客體、稅率等內(nèi)容；二是提高適應(yīng)形勢發(fā)展的暫行條例、補(bǔ)充規(guī)定的法律級次，由人大以法律形式頒布，提高稅法的強(qiáng)制性和穩(wěn)定性：三是修改征管法，征管法的部分規(guī)定已不適應(yīng)形勢發(fā)展或與其他法律有矛盾，必須作相應(yīng)修改，適應(yīng)征管改革和社會發(fā)展的需要。

2以“依法治權(quán)”為突破口，保證稅務(wù)機(jī)關(guān)行使稅收管理權(quán)限的獨立性

依法治稅貫穿于稅收工作的全過程，保證稅法貫徹執(zhí)行即有法必依，無疑是最重要的一環(huán)。因為最好的制度不去貫徹落實或者在貫徹落實中走樣都是空的。從某種意義上講，有法不依比無法可依對稅收法制建設(shè)的危害更大，實踐中，稅法的貫徹執(zhí)行受“權(quán)”干擾很大。這里的“權(quán)”包括兩方面內(nèi)容：①稅收立法權(quán)；②地方黨政部門的行政權(quán)。依法治“權(quán)”就是要使前者有明確合理的劃分，使后者對稅收的違法干預(yù)受到有效的制約。關(guān)于稅收立法權(quán)的劃分，稅收征收管理法已有明確規(guī)定，但仍有不少地方自定章法，擅自制定、解釋稅收政策。究其原因：一是各地執(zhí)行統(tǒng)一稅法的法治意識差：二是稅權(quán)劃分不甚合理，稅權(quán)過分集中。地方政府的隨意減免稅只會破壞公平競爭的法制環(huán)境，給國家造成巨大損失，驚動全國的“金華案件”就是地方政府違法干預(yù)稅法造成的惡果，教訓(xùn)深刻。

3以“依法治稅”為重點，狠抓稅務(wù)機(jī)關(guān)的高效廉潔

依法治稅最重要的任務(wù)要靠稅務(wù)部門去完成，具備過硬素質(zhì)的干部隊伍是承擔(dān)此項任務(wù)的前提?，F(xiàn)在人民群眾感到切膚之痛是。行政機(jī)關(guān)(包括稅務(wù)機(jī)關(guān))的權(quán)最大，事最多，法制化程度卻較低，造成行政權(quán)的公正性、合理性相對薄弱。如何直面現(xiàn)實，采取得力措施，達(dá)到帶好隊、收好稅的要求，是依法治稅的關(guān)鍵所在。

4加強(qiáng)稽查，重點打擊

稅收稽查是稅收征管工作的“重中之重”。針對涉稅違法犯罪逐年增多的現(xiàn)象。不采取得力措施，將危害稅制改革成果。破壞正常稅收秩序。加強(qiáng)稽查首先要充實稽查力量，規(guī)范稽查行為，提高稽查人員素質(zhì)。稅務(wù)稽查人員的總數(shù)要達(dá)到基層征管人員的一定比例，直接征收單位的稽查人員比例也要達(dá)到總局要求的比例。在保證人員數(shù)量的基礎(chǔ)上，通過抓培訓(xùn)、抓考核，提高稽查人員的素質(zhì)。其次是建立二級專業(yè)稽查體系。即專職的稽查機(jī)構(gòu)與征收單位的稽查部門二級體系，進(jìn)一步明確職責(zé)，理順關(guān)系。再次是實行稅務(wù)稽查的專業(yè)化。稅務(wù)稽查系列要依據(jù)稅務(wù)稽查工作規(guī)程的要求，進(jìn)一步完善稽查選案、稽查實施、案件審理、處理決定執(zhí)行四個環(huán)節(jié)的專業(yè)化分工。最后要建立科學(xué)的稽查規(guī)程。要按照稅收征管業(yè)務(wù)規(guī)程的要求，嚴(yán)格規(guī)范操作程序，建立健全人工與計算機(jī)相結(jié)合的科學(xué)選案指標(biāo)體系，有的放矢地進(jìn)行重點稽查。

5繼續(xù)深化征管改革，為依法治稅打下堅實基礎(chǔ)

征管改革的最終目的是依法治稅。要繼續(xù)推進(jìn)稅收工作的“兩個轉(zhuǎn)移”，提高征管質(zhì)量和效率，完善征管措施，切實保證征管到位。規(guī)范所得稅征管，推進(jìn)企業(yè)所得稅的征管改革，完善申報制度，尤其是要強(qiáng)化個人所得稅的征管；稅收征管改革許多內(nèi)容，也就是依法治稅所應(yīng)包括的內(nèi)容之一，征管改革的不斷深化將為依法治稅打下堅實的基礎(chǔ)。

依法治稅是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在實現(xiàn)稅收管理法制化、規(guī)范化、科學(xué)化、制度化的過程中，需要不斷研究新情況，解決新問題，我們既要充分認(rèn)識該項工程的艱苦性和漸進(jìn)性，又要堅定信念，真抓實干。我們相信，隨著我國民主、法制建設(shè)的大力推進(jìn)，法律至上觀念的進(jìn)一步確立，嚴(yán)格依法執(zhí)法和自覺納稅意識的加強(qiáng)，以及和諧稅收環(huán)境的建立，依法治稅的光輝明天指日可待。