投融資體制改革：助推合肥“大建設(shè)”

向陽　王予安　高曉光　歐浩軍

在今年初的全國(guó)“兩會(huì)”期間,合肥市市長(zhǎng)吳存榮在北京接受新聞媒體采訪時(shí)說,受金融危機(jī)的影響,一方面,財(cái)政要“勒緊褲腰帶”過日子;另一方面,為保增長(zhǎng),合肥大建設(shè)仍要“玩命地干”。同時(shí)他充滿信心地表示,合肥大建設(shè)“不差錢”。

吳存榮市長(zhǎng)的信心來自合肥市目前運(yùn)行良好的投融資體系,而這一體系的形成,源于3年前開始的投融資體制改革。

投融資體制改革“破冰”

一條條寬敞平整的道路,一座座臨空而起的高架橋,悄然興起的濱湖新城,合肥的城市面貌正在發(fā)生著日新月異的變化。過去的5年,是合肥市城市建設(shè)投資最多、規(guī)模最大、速度最快的五年,也是城市面貌最新的五年。尤其是近3年,按照“141”空間布局,合肥市開展了波瀾壯闊的“大建設(shè)”。奮力謀崛起、打造省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈、實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展,目前,合肥正處于一個(gè)由快速發(fā)展向跨越式發(fā)展的轉(zhuǎn)化期,對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投資需求隨之加大。

城市化進(jìn)程正以前所未有的速度,成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿?。但?duì)中國(guó)的大多數(shù)城市來說,改善城市面貌、優(yōu)化投資環(huán)境、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)容量,建設(shè)資金從何而來一直是個(gè)難題。但合肥在自2006年開始的大建設(shè)進(jìn)程中,不僅有效解決了這個(gè)難題,還形成了獨(dú)具特色的城市建設(shè)的“合肥模式”,而支撐這一模式的最直接動(dòng)力,就是合肥的投融資體制改革。

“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不僅需要政府建設(shè),也需要政府進(jìn)行融資?！焙戏适型度谫Y管理中心副主任陳剛在接受記者采訪時(shí)認(rèn)為,由于城市基礎(chǔ)設(shè)施的非競(jìng)爭(zhēng)性、非盈利性、一定的外部效應(yīng),決定著非政府部門不愿、或無力投資于關(guān)系國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

而且,基礎(chǔ)設(shè)施是處于“上游”的產(chǎn)業(yè)部門,投資必須適度超前,如果以政府當(dāng)期的財(cái)力來確定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)模,必然會(huì)導(dǎo)致作為公共產(chǎn)品的基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。

據(jù)陳剛介紹,2006年初,合肥市財(cái)政一般預(yù)算安排的城市建設(shè)資金4.87億元,其中直接用于城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不到1億元,土地出讓金能夠用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金也只有7.66億元。如此有限的資金規(guī)模根本適應(yīng)不了合肥“大建設(shè)”的要求。

另外,以前的合肥,財(cái)政性資金是直接安排到特定的項(xiàng)目,除政府投資規(guī)模難以達(dá)到應(yīng)有的水平外,基礎(chǔ)設(shè)施融資方式單一、規(guī)模小、融資成本高,又增加了政府負(fù)擔(dān)。同時(shí),這些債務(wù)管理分散在不同部門,城市建設(shè)管理體制集項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)、融資、資金撥付、決算審計(jì)于一體,不利于政府風(fēng)險(xiǎn)的防范,也難以形成有效的監(jiān)督體制。這種城市建設(shè)融資方式已難以滿足“三大推進(jìn)”對(duì)城市建設(shè)發(fā)展資金的需要,合肥也遭遇到“大建設(shè)”的資金瓶頸。

如何破解?為了保證“大建設(shè)”的順利進(jìn)行,投融資體制改革勢(shì)在必行。合肥市委、市政府在2006年初果斷提出,對(duì)投融資實(shí)行統(tǒng)一管理,建立借、用、還一體化,決定、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的投融資管理體制,沖破合肥社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的資金“瓶頸”,并且將風(fēng)險(xiǎn)降至最低。

2006年6月12日,合肥城市建設(shè)投資控股(集團(tuán))有限公司(以下簡(jiǎn)稱建投集團(tuán))應(yīng)運(yùn)而生。它由原計(jì)委所屬的建設(shè)投資公司、交通局所屬的交通控股公司、建委所屬的城建控股公司整合而來。其成立宣告合肥城市基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、重要行業(yè)和公共事業(yè)方面的投資和融資告別“多頭”管理。建投集團(tuán)代表政府運(yùn)營(yíng)、管理城市基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn),并通過不斷注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),提高融資能力。據(jù)市財(cái)政局副局長(zhǎng)、投融資管理中心副主任、建投集團(tuán)總經(jīng)理陳軍介紹,整合后的建投集團(tuán),注冊(cè)資本56.03億元,而截至2008年12月底,資產(chǎn)總額已達(dá)450.17億元,凈資產(chǎn)142.91億元。

事實(shí)上,建投集團(tuán)只是整個(gè)投融資體制改革中的“一環(huán)”,在這個(gè)環(huán)環(huán)相扣的體系中,政府占據(jù)著主導(dǎo)地位,決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、融資總平臺(tái)、融資分平臺(tái)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)以及相關(guān)配套機(jī)制一應(yīng)俱全,“規(guī)劃決策、項(xiàng)目執(zhí)行、審查監(jiān)督”之間相互分離,流暢運(yùn)轉(zhuǎn)。

其中,市委、市政府成立的合肥市投融資管理委員會(huì),由省委常委、合肥市委書記孫金龍任主任,作為投融資管理的決策層,對(duì)全市投融資工作進(jìn)行統(tǒng)一管理,負(fù)責(zé)確定全市建設(shè)資金的投資方向,決策投融資工作的重大事項(xiàng);成立投融資管理中心,作為管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)摸清政府債務(wù)家底,動(dòng)態(tài)、跟蹤、融資活動(dòng)協(xié)調(diào)融資工作中的問題,監(jiān)督財(cái)政性資金的使用;建投集團(tuán)作為投副資的執(zhí)行機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)融資、投資及還款工作,代表政府行使出資人職責(zé);縣、區(qū)也構(gòu)建相應(yīng)體系,實(shí)現(xiàn)投融資管理市、縣、區(qū)聯(lián)動(dòng)。

為了加強(qiáng)資金監(jiān)管,財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門還共同組成監(jiān)督層,依法對(duì)投融資行為進(jìn)行監(jiān)督,建立政府投資項(xiàng)目責(zé)任追究制度。

至此,合肥市逐步建立起財(cái)政投入、資源整合和市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合的多元化投融資體制,借、用、還一體化,決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離。從目前合肥市投融資體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行情況來看,一個(gè)制度完善、運(yùn)作規(guī)范,融資、投資、項(xiàng)目實(shí)施、資產(chǎn)形成和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)一體化的運(yùn)作模式已初步建立;投資決策程序化、投資主體多元化、融資渠道市場(chǎng)化、政府調(diào)控透明化的格局也已逐漸形成。

“輸血”大建設(shè),改革效應(yīng)顯現(xiàn)

“投融資體制改革,最直接的效果,就是使合肥市的整體融資能力大提升?！标愜娤蛴浾弑硎?。

據(jù)陳軍介紹,截至2008年12月,合肥市通過本級(jí)財(cái)力安排、政策性銀行貸款、商業(yè)銀行貸款等渠道,共籌資金278.8億元,其中:財(cái)政綜合預(yù)算安排支出資金85.57億元,占資金總量的30.69%;市場(chǎng)融資193.24億元,占資金總量的69.31%。三年來,“大建設(shè)”工程已完成515項(xiàng)、在建工程112項(xiàng),工程總投資400億元,已完成投資320多億元,已建成道路總長(zhǎng)587.97公里,橋梁68座?？梢哉f,合肥市的投融資體制改革基本打破了資金瓶頸,有力地支撐和保證了“大建設(shè)”的順利進(jìn)行。

“投融資體制改革為合肥帶來的成效,不僅僅是解決了城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金來源問題”,陳軍說,“如同多米諾骨牌,投資體制的改革還帶來了一系列變化,盤活了合肥整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的良性發(fā)展?！?/p>

一是防范了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在政府債務(wù)管理由分散轉(zhuǎn)向集中、由隱性化轉(zhuǎn)為顯性化的前提下,初步建立政府債務(wù)動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,較好地防范了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)注重政府債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化,建立項(xiàng)目中長(zhǎng)期融資制度,改變了過去以流動(dòng)資金融資為主,財(cái)政當(dāng)期還款壓力過大的局面。

二是降低了融資成本。通過創(chuàng)新融資方式,優(yōu)化融資結(jié)構(gòu),在國(guó)家基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目融資利率下浮(總體下浮5%-10%),僅此一項(xiàng),就可節(jié)約資金13.45億元。

三是有力促進(jìn)了招商引資?；A(chǔ)設(shè)施的改善,環(huán)境的優(yōu)化,使合肥的招商引資大幅度攀升。繼前三年先后跨越200、300、500億元大關(guān)后,2008年繼續(xù)延續(xù)高速增長(zhǎng)勢(shì)頭,全年實(shí)際引進(jìn)境內(nèi)外資金927.4億元,同比增長(zhǎng)62.3%。

更主要的是,隨著資金瓶頸的打破,“大建設(shè)”的順利實(shí)施,使得合肥在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面上取得了重要的突破。如,2006年GDP突破1000億元,提前四年實(shí)現(xiàn)了千億元目標(biāo);2008年實(shí)現(xiàn)GDP1664.84億元,省內(nèi)經(jīng)濟(jì)首位度達(dá)到18.8%。2006年到2008年,合肥財(cái)政收入分別實(shí)現(xiàn)167.7億元、215.2億元、301.2億元,連跨200、300億元大關(guān)。隨著財(cái)政收入總量的不斷增長(zhǎng)以及財(cái)政管理水平的不斷提高,同時(shí)又為城市建設(shè)融資的還本付息提供了強(qiáng)有力的保障,進(jìn)一步擴(kuò)大了融資規(guī)模,保證和促進(jìn)了投融資體制改革的順利進(jìn)行。2008年,在全國(guó)26個(gè)省會(huì)城市中,GDP、規(guī)模以上工業(yè)增加值、固定資產(chǎn)投資、地方財(cái)政收入4項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅均位居第一位。

系統(tǒng)改革整體聯(lián)動(dòng)

合肥市在投融資體制改革中并不是“單兵突進(jìn)”,而是通過這一改革拉動(dòng)了一系列相關(guān)配套的體制改革。

“統(tǒng)籌謀劃,系統(tǒng)推進(jìn)是合肥這次投融資體制改革的最大特點(diǎn),也是改革成功的最大保證,體現(xiàn)了以孫金龍書記為主的合肥決策層的超前眼光和決策魄力?！标悇倢?duì)記者表示說,“投融資體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,如果做得不好,配套改革跟不上,投入越多,浪費(fèi)越大?！?/p>

據(jù)陳剛介紹,這些改革主要包括以下內(nèi)容:一是把城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)職能從建委剝離出來,建委主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、建設(shè)方案設(shè)計(jì)和建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管及竣工驗(yàn)收等工作,重點(diǎn)局負(fù)責(zé)政府投資的城市基礎(chǔ)設(shè)施以及公益性項(xiàng)目的建設(shè)和管理。二是成立招投標(biāo)市場(chǎng)管理委員會(huì),整合組建招投標(biāo)管理中心,作為市政府統(tǒng)一的招投標(biāo)交易平臺(tái)。所有政府投資項(xiàng)目及國(guó)有資產(chǎn)交易必須通過招投標(biāo)中心辦理,嚴(yán)格執(zhí)行“有效最低價(jià)”中標(biāo)制度。三是成立土地儲(chǔ)備中心。由政府直接管理土地一級(jí)市場(chǎng),并改革土地交易模式,對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地出讓原則上一律實(shí)行拍賣,確保土地增值收益集中在政府手中。與此同時(shí),堅(jiān)持“先拆違后拆遷”,實(shí)行“三榜公示”,道路拆遷成本大幅度下降;嚴(yán)格工程建設(shè)過程中變更審批,所有工程變更,必須嚴(yán)格實(shí)行“一支筆”審批制度;建立項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任追究機(jī)制,實(shí)行“黑名單”制度;實(shí)行政府投資項(xiàng)目具體規(guī)劃、設(shè)計(jì)、立項(xiàng)、招標(biāo)、融資、建設(shè)“六分開”,即由規(guī)劃局具體規(guī)劃,建委進(jìn)行綜合設(shè)計(jì),發(fā)改委審批立項(xiàng),所有項(xiàng)目實(shí)行招投標(biāo)中心統(tǒng)一招標(biāo)建設(shè),建投集團(tuán)統(tǒng)一核撥資金,重點(diǎn)工程建設(shè)管理局組織施工,審計(jì)局負(fù)責(zé)決算審計(jì)。

通過這一系列的配套改革,進(jìn)一步激發(fā)了發(fā)展活力,釋放了發(fā)展?jié)撃?也使合肥的投融資體制改革一步步深化,有力地促進(jìn)了合肥現(xiàn)代化濱湖大城市的建設(shè)。