基層政府間“共謀現(xiàn)象”觀察

周雪光

在執(zhí)行來自上級部門特別是中央政府的各種政策指令時,一些基層上下級政府常常共謀策劃、暗渡陳倉,采取上有政策、下有對策的各種手段予以應(yīng)付。

貫徹執(zhí)行上級政府的各項政策指令,是基層政府的一個重要工作內(nèi)容,人們常用“上傳下達”、“令行禁止”這樣的詞匯來形容基層工作的理想狀態(tài)。但現(xiàn)實中一個引人注目的現(xiàn)象是,在執(zhí)行來自上級部門特別是中央政府的各種政策指令時,一些基層上下級政府常常共謀策劃、暗渡陳倉,采取上有政策、下有對策的各種手段予以應(yīng)付,導(dǎo)致了實際執(zhí)行過程偏離政策初衷。

共謀行為剖析

在筆者的調(diào)查中,一位鎮(zhèn)政府主管計生工作的官員這樣描述有關(guān)的檢查工作: 省市縣都組織檢查。當(dāng)省里來檢查時,市、縣、鎮(zhèn)聯(lián)合起來對付省的檢查團;當(dāng)市里來檢查時,縣鎮(zhèn)就聯(lián)合起來對付市里的檢查團。省里到縣里檢查時,事先不通知去哪個鎮(zhèn)或村。但是,實際上省里來的時候,市里縣里就提前來打招呼:把你們那里的問題處理好……

檢查團到了縣里,各個鎮(zhèn)都得到通知,嚴(yán)陣以待。一旦領(lǐng)隊的得到通知去哪個村,在去那個村的路上就有電話通知到那個村,連車號、時間、地點的消息都十分詳盡。檢查團一般都是早晨8點以前就到達。所以,一大早,村里婦女小組長就在各個路口把守,一旦發(fā)現(xiàn)情況就立即通知村里,把有問題的孩子轉(zhuǎn)移出去。

“我工作6年來,除了有一個鄉(xiāng)被省檢查團查出來外,只有兩次是縣里檢查出計劃外的問題,做了一票否決的處理,鎮(zhèn)書記和鎮(zhèn)長都調(diào)換工作,沒有重用?？h里也沒有向上報告?！痹摴賳T說。

這種上下級政府間聯(lián)手應(yīng)對上級政府的現(xiàn)象普遍地存在。某地出現(xiàn)問題后,事發(fā)地基層政府間層層包庇,封鎖消息,隱瞞不報。一旦披露,自上而下調(diào)查時,當(dāng)?shù)厣舷录壵步?jīng)?；ハ嘌谏w,大事化小,小事化了。

這些共謀行為或者是基層政府游說上級部門為之掩蓋保護,也可能是上級部門要求下級掩蓋問題,以應(yīng)付來自更上級政府的要求和檢查,大多是通過打招呼,私下安排等非正式方式加以實施。

還有一個有意思的現(xiàn)象是,各級政府經(jīng)常同時扮演檢查者與被檢查者的雙重角色。當(dāng)縣計生局應(yīng)對來自省市上級部門的檢查時,他們作為被檢查者一方,與鎮(zhèn)政府和村委會一起參與共謀行為;而當(dāng)縣計生局檢查下級部門的工作時,同一批官員則扮演著檢查者的角色,并且這種角色轉(zhuǎn)換常常在一夜之間實現(xiàn)。身處雙重角色的官員,深諳這些游戲規(guī)則,即各級政府默認共謀行為的合法性和合理性。

在這個過程中,上下級政府間的關(guān)系也經(jīng)歷了一個微妙的轉(zhuǎn)換:從正式行政關(guān)系到非正式運作關(guān)系,從上下級關(guān)系到同謀關(guān)系。在這個角色轉(zhuǎn)化的過程中,不同參與者的認知得以同化,形成共識,成為廣為接受的合法基礎(chǔ)。

在很多情況下,共謀現(xiàn)象是基層政府執(zhí)行政策時所表現(xiàn)的靈活性和適應(yīng)性,是制度創(chuàng)新的一個重要源泉。但其負面效應(yīng)卻是上級政府所不愿意看到,并且是力圖克服的,但這類行為的范圍之廣、程度之深、表現(xiàn)之公開、運作之堅韌卻是少見的。在中國社會轉(zhuǎn)型過程中,隨著政府制度職能的演變和改革,這一問題也日益突出,甚至有愈演愈烈的趨勢。

政策統(tǒng)一性與

執(zhí)行靈活性間的悖論

中國各級政府同屬于一個龐大的科層制體制,上下級政府有著直接的行政隸屬關(guān)系。所以,對于一級地方政府來說,他們主要向直接上級政府負責(zé)。

在實際生活中,我們不難看到,各種政策指令以自上而下的渠道綿延不斷地傳達到各級政府,覆蓋了其整個管轄領(lǐng)域范圍中的不同地區(qū)部門。一旦某項政策下達,各級政府即通過宣傳動員、制定細則、部署實施等方式,層層加以貫徹落實,并以各自的組織動員渠道和各自需要部署相關(guān)的活動。

同時,上級政府通過收集資料、聽取匯報,或直接檢查等方式,加以監(jiān)督驗收,防止執(zhí)行中的偏差失誤。在基層政府,我們常?？吹竭@種狀況:來自上級政府的各項任務(wù)部署和隨之而來的檢查驗收接踵而至,令人應(yīng)接不暇,基層政府的許多時間和精力,都花費在應(yīng)對上級政策和相應(yīng)的檢查部署上。

政策統(tǒng)一性體現(xiàn)并強化了中央政府的治理能力,但其政策內(nèi)容只能一刀切,不可能考慮所有地區(qū)的差異,也沒有能力直接評估落實結(jié)果。從而導(dǎo)致政策在不同地區(qū)、部門執(zhí)行過程中,與當(dāng)?shù)貙嶋H狀況不能完全相符。

例如,計生政策是統(tǒng)一的,但是不同地區(qū)因生育意愿、政府資源、組織設(shè)施等不同,其執(zhí)行政策的難度和實現(xiàn)目標(biāo)的可能性相去甚遠。再如,引進外資的目標(biāo)是統(tǒng)一的,但是不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)、自然或人文條件有著巨大差別,投資的硬件和軟件條件大相徑庭,其成功的可能性也每每不同。

這些微觀層次的差異,意味著在國家政策統(tǒng)一的背后,執(zhí)行過程的靈活性是不可缺少的。因此,我們可以觀察到:在上級政府大張旗鼓地政策實施過程中,不同地區(qū)可能暫時保持了高度的統(tǒng)一,但風(fēng)頭一過,地區(qū)間的差異故態(tài)復(fù)萌;在公開場合,各地區(qū)保持與中央政策的高度統(tǒng)一,但是在實際運作過程中則隱蔽地各行其是,以適應(yīng)當(dāng)?shù)氐奶厥馇闆r。

基層政府在執(zhí)行政策的日常工作中,時常面對多重任務(wù)與多重目標(biāo)。在許多情形下,統(tǒng)一的政策不適合當(dāng)?shù)厍闆r,執(zhí)行的成本太高甚至根本無法完成,迫使基層政府不得不在應(yīng)對策略上大作文章。許多行為在某一個政策點上來看是不合理的,但從另外一個政策點上來看卻是合理的。

例如,某鎮(zhèn)為了完成上級部署的村村通修路工程,默認村委會因資金不足而克扣退耕還林部分資金的做法,而在使用這些資金時也有村干部趁機中飽私囊。當(dāng)上級政府追查下來時,縣、鎮(zhèn)、村干部通過共謀行為來掩蓋這些問題。

從縣政府來看,村村通工程需要資金,但村委會無力通過其他渠道籌措,挪用退耕還林部分資金來達到這一目標(biāo)是合理的;從鎮(zhèn)政府來看,挪用資金于這一工程,完成了上級交給的任務(wù),為鎮(zhèn)政府出了政績,減輕了工作壓力,這是值得鼓勵保護的好事;而從村委會來說,上馬修路、為民服務(wù),且由此好處,于公于私都是有益處的。

如果嚴(yán)格處理村干部私自挪用資金,則意味著修路工程無法進行,上級任務(wù)無法完成,村集體陷入癱瘓。對于基層政府來說,不難判斷兩者之間的利弊取舍。這種臨時做法從正式制度的角度來看是不合理的,但在基層政府處理繁雜日常工作而資源匱乏的實際情形下,卻是合理的,是司空見慣的。

因此,政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間產(chǎn)生了一個悖論:政策的統(tǒng)一性越強,它與基層實際情況的差異越大,基層政府在執(zhí)行過程中注入的靈活性就會越大,基層政府間共謀行為的空間便越大。

激勵機制強化共謀行為

如果說執(zhí)行政策的靈活性,為共謀行為提供了合法性制度環(huán)境的話,那么近年來政府改革中強化激勵機制的做法,則是提供了直接的驅(qū)動力。

近年來,政府改革的一個重要內(nèi)容是強化對干部政績的考核,提高激勵強度,以使基層政府官員的利益與中央政府意圖保持一致。然而,這些激勵機制常常沒能發(fā)生其預(yù)期作用,甚而適得其反,誘發(fā)了隱蔽的非正式的共謀行為。

例如,安全事故發(fā)生后,掩蓋事故真相成為當(dāng)?shù)卣氖滓繕?biāo),而不是查找原因,從而有效解決和預(yù)防類似問題。在計生檢查的過程中,基層政府的工作目標(biāo)常常不是集中精力落實好有關(guān)政策,而是通過做假、變通來應(yīng)付上級政府的檢查。

由于制度和激勵機制設(shè)計不當(dāng),有時會導(dǎo)致事與愿違的后果。上級政府在制定目標(biāo)時急于出政績而提出不切實際的目標(biāo),在制定政策和下達任務(wù)時沒有考慮到執(zhí)行的成本和困難程度。面對無法完成的目標(biāo),和強大的激勵或懲罰壓力時,基層政府只能通過共謀行為來應(yīng)對。

例如,有位街道負責(zé)人就曾觀察到:過去出臺一個政策前要試點考察,有一個程序。現(xiàn)在上級領(lǐng)導(dǎo)都急于出成果,出政績。有時候他提出一個項目,還沒有試點完成就急于全面推廣。結(jié)果是與下面的情形差別很大。

“我們?nèi)粘９ぷ骼镆鎸υS多困難。最為困難的是你的上級給你的任務(wù)不現(xiàn)實,根本無法完成?，F(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)仍然是按拍腦袋的方式做事。有時領(lǐng)導(dǎo)讓你3天之內(nèi)給他摘下月亮來!他不管你能不能做到,只要你給他辦成。現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)給你直接下命令,不聽你解釋。他只要結(jié)果,不管過程或者你是怎樣做的?！边@位基層官員說。

在這種強大壓力下,基層政府或被迫采取共謀行為以糊弄上級政府,或采取其他手段、通過挪用其他資源完成任務(wù);而挪用資源意味著違規(guī),進一步誘發(fā)了共謀行為以掩蓋之。

同時,激勵制度中的連帶機制造成了基層政府之間的利益共同體。在政策執(zhí)行過程中,如果難以完成任務(wù),后果嚴(yán)重,那么基層政府必須通過非正式機制化解壓力。例如,在計生領(lǐng)域中,一旦出現(xiàn)問題,不僅具體負責(zé)人要承擔(dān)責(zé)任,而且追究主管領(lǐng)導(dǎo)和上級政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。這種連帶責(zé)任機制誘發(fā)產(chǎn)生了一榮俱榮,一損俱損的利益共同體,加劇了基層政府間的共謀行為。

難以克服的難題

共謀行為通常建立在深厚的非正式關(guān)系之上,在日常生活中,政府官員利用各種機會培養(yǎng)發(fā)展特殊性關(guān)系,花費極大精力經(jīng)營各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。這些穩(wěn)定可靠的非正式關(guān)系,為基層政府間共謀行為提供了重要的條件。

例如,某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收任務(wù)無法完成,鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)通過人際關(guān)系買通上級稅務(wù)單位的負責(zé)人,來挪用其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的指標(biāo),頂替該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的任務(wù)。

政府部門為了完成任務(wù)需要動員資源,在資源匱乏或分割占據(jù)的情形下,挪用拆借是基層政府的一個有效手段和普遍做法,而非正式的社會關(guān)系是這種挪用有效性的重要保證。

在調(diào)查時,筆者注意到一個令人困惑的現(xiàn)象:近年來,政府機構(gòu)運作的制度化有了很大進展,法令法規(guī)的制定實施、政策落實的步驟細則、政府官員的素質(zhì)等都有了很大進步,但基層政府間的共謀現(xiàn)象卻未得到明顯改觀。

有些地方曾試圖以干部輪換制度,來破解共謀行為。干部輪換制度的一個功能是削弱官員長期在一個地區(qū)部門而形成共謀基礎(chǔ),但是,政府是一個高度組織化了的內(nèi)部市場,人員流動難以超越組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)。如果某一官員拒絕參與共謀,這種不合作導(dǎo)致的后果難以通過輪換而逃避。

導(dǎo)致基層政府間共謀行為的原因是多方面的,我們不能簡單地歸咎于政府官員或執(zhí)行人員的素質(zhì)或能力。而在現(xiàn)行制度下,還難以有效解決共謀問題。

在現(xiàn)實中,甚至形成了一個互為強化的怪圈:上級政府為了防止共謀而集中權(quán)力,加大執(zhí)行過程的激勵強度,推動組織制度正式化,而這些做法在很大程度上恰恰誘導(dǎo)、強化了共謀現(xiàn)象。權(quán)力越集中,治理力度越大,基層政府面臨的執(zhí)行壓力越大,其經(jīng)營各種關(guān)系網(wǎng)絡(luò)達到共謀目的的沖動越強。

因此,只有在政府組織結(jié)構(gòu)和制度環(huán)境方面進行相應(yīng)的變革,才能有效地克服這類問題。