辨析駐外辦

江　淼

駐外辦問題的形成,并不是駐外辦本身的問題,單純的撤銷并不能從根本上解決問題。

2009年初,山東省濰坊市將包括駐京辦事處在內(nèi)的北京、上海、深圳等11家辦事處全部撤銷,所有資產(chǎn)處理、人員安置等具體事宜在3月底全部完成。這項(xiàng)改革迅速引發(fā)社會(huì)的廣泛關(guān)注,駐外辦到底該何去何從,又一次凸顯出來。

駐外辦是一地政府在其他地方派駐的辦事機(jī)構(gòu),一般派駐在政治、經(jīng)濟(jì)中心,如北京、上海、天津、廣州、深圳等地,也有在香港、澳門地區(qū)派駐的現(xiàn)象,在省級行政單位中,省會(huì)城市基本上都會(huì)相互派駐。

北京作為首都,具有得天獨(dú)厚的政治經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢,各地派駐的現(xiàn)象更普遍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),目前在北京,存在52家副省級以上單位的駐京辦,520家市級單位駐京辦,5000多家縣級單位駐京辦,另外各級政府部門設(shè)的辦事處、各種協(xié)會(huì)、國有企業(yè)和大學(xué)的聯(lián)絡(luò)處等各類駐京機(jī)構(gòu),總數(shù)超過1萬家。

北京市區(qū)內(nèi)大量的駐京辦已經(jīng)成為一種引人矚目的現(xiàn)象,這種現(xiàn)象實(shí)際上是地方政府駐外辦的集中體現(xiàn)。隨著駐外辦規(guī)模擴(kuò)大和數(shù)量增加,這些以駐京辦為代表的駐外辦到底有什么用,引發(fā)人們的思考。

駐外辦的緣起與作用

駐外辦是異地事務(wù)發(fā)展的某種結(jié)果,在清朝時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)雛形,當(dāng)時(shí)被稱為“會(huì)館”,主要是同行業(yè)或者同籍貫的人在京城和各大城市建立的機(jī)構(gòu),一般用來供同鄉(xiāng)集會(huì)以及居住等,主要服務(wù)對象為那些進(jìn)京趕考的本地人,是一個(gè)典型的地方性民間服務(wù)型組織。隨著地方政府逐漸插手其中,形成最初的駐外辦。

新中國建國以后,駐外辦開始在全國設(shè)立,最早的駐外辦是由內(nèi)蒙古自治區(qū)在北京設(shè)立的,隨后各省、市、縣以及一些大型的公司企業(yè)相繼在北京設(shè)立駐外辦。文革時(shí)期,駐外辦也曾經(jīng)被撤除。改革開放以后,隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐步展開,駐外辦也如雨后春筍般蓬勃發(fā)展。

駐外辦從本質(zhì)上講,是地方政府經(jīng)營異地事務(wù)并兼辦商業(yè)的結(jié)果。駐外辦對所駐地政府而言,接近于異地政府的派出機(jī)構(gòu)。這就要求派出地政府對駐外辦投入大量資金,甚至購進(jìn)大量地產(chǎn)以運(yùn)作。另一方面駐外辦處理的事務(wù)并不足夠多,同時(shí)自身運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用高昂,需要對現(xiàn)有資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)經(jīng)營。兩者的結(jié)合就形成了既是政府又是商人的雙重身份。

在角色上,所駐地政府與派出地政府在駐外辦彼此保持一定的禮貌,并將駐外辦作為兩者一般事務(wù)聯(lián)絡(luò)渠道。對社會(huì)而言是商業(yè)機(jī)構(gòu),對派出地政府的領(lǐng)導(dǎo)而言是服務(wù)部門,對派出地民眾而言是本地政府的派出機(jī)構(gòu)和代言人,角色相當(dāng)模糊,呈現(xiàn)出“亦官亦商、官商不分”的特點(diǎn)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,由于資源緊缺,駐外辦通過提供信息,招商引資,采購原材料,銷售產(chǎn)品等對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用。隨著市場日益繁榮,信息通訊、交通的現(xiàn)代化,駐外辦的角色功能亟需轉(zhuǎn)型。

駐京辦作為駐外辦的典型代表,現(xiàn)階段正在演化成地方政府爭奪中央資源的工具,逐漸成為圍繞權(quán)力中心,經(jīng)營權(quán)力管道,影響權(quán)力運(yùn)行的一種隱蔽游說基地。他們關(guān)注的主要對象是中央政府內(nèi)主管人事任命、項(xiàng)目審批、資金劃撥的實(shí)權(quán)部門及相關(guān)人物。駐京辦某種意義上就是地方企圖影響中央政策運(yùn)行的一種細(xì)節(jié)體現(xiàn)。

駐京辦在京主要工作是爭奪中央掌握的稀有資源,通過收集信息,為派出地政府服務(wù),他們關(guān)心的重點(diǎn)集中在人事變動(dòng)、項(xiàng)目審批、資金劃撥等領(lǐng)域的動(dòng)向。其最主要的方式是經(jīng)營人脈,利用各種手段聯(lián)絡(luò)相關(guān)人員,按照地方政府領(lǐng)導(dǎo)的要求,打通各級各類關(guān)系。因此,駐京辦(駐外辦)主任往往是高級公關(guān)人才,具有八面玲瓏、左右逢源的本事。

駐京辦與所有駐外辦一樣,一個(gè)重要功能是服務(wù)方便本地中上層領(lǐng)導(dǎo)在所駐地的活動(dòng)。一旦領(lǐng)導(dǎo)前來,駐外辦負(fù)責(zé)提供住處、飲食、娛樂以及交通等一系列服務(wù),甚至領(lǐng)導(dǎo)的親屬前來旅游,探親等,駐外辦也要提供服務(wù)。此外,駐外辦還要聯(lián)系所在地的同鄉(xiāng),尤其是各領(lǐng)域較成功同鄉(xiāng)。隨著近些年上訪事件的頻繁發(fā)生,截訪也成了駐京辦的一項(xiàng)新功能。

總體看,駐外辦實(shí)際上是地方政府用政府投資、市場運(yùn)作的模式經(jīng)營地方政府異地事務(wù)機(jī)構(gòu)。在地方政府財(cái)政管理不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臈l件下,容易被地方政府領(lǐng)導(dǎo)層異化為自己人控制的組織。如何在現(xiàn)階段管理好駐外辦,確實(shí)是一個(gè)不易解決的問題。

駐外辦的成本分析

地方政府在駐外辦上的花費(fèi)是一個(gè)不小的數(shù)字,許多駐外辦都是按照星級酒店的要求建成的。有關(guān)專家曾對駐京辦算了一筆賬,如果每家駐京辦每年的花費(fèi)是100萬元的話,那么所有在京的駐京辦全年花費(fèi)就會(huì)超過100億元。

駐外辦的設(shè)立和運(yùn)行需要大量的資金,這些資金主要來自派出地政府的直接投資,來自地方政府的財(cái)政支出。派出地政府會(huì)派出主要的管理人員,一般是駐外辦主任,其他人選往往由駐外辦主任決定。

在設(shè)立之后,大部分駐外辦會(huì)開展商業(yè)活動(dòng),甚至有些駐外辦與派出地政府之間也進(jìn)行商業(yè)結(jié)算。由于主要負(fù)責(zé)人是政府派駐,且主要支出都與政府有關(guān),加上駐外監(jiān)督困難,駐外辦往往容易產(chǎn)生管理漏洞。駐外辦往往要從派出地政府那里獲得補(bǔ)償,最終要由派出地民眾買單。

雖然駐外辦成本很高,但各地設(shè)立駐外辦的興致不減,原因就在于駐外辦的收益也相當(dāng)誘人。

首先,地方政府通過駐外辦,特別是駐京辦可以在競爭中央政府資源中占有優(yōu)勢;其次,地方政府的中上層政府官員可以在異地獲得良好的服務(wù);第三,中央政府中的工作人員,每逢節(jié)假日,駐外辦就會(huì)送禮上門;第四,駐外辦的負(fù)責(zé)人,他們一般都具有雙重身份,既是當(dāng)?shù)卣饕I(lǐng)導(dǎo)面前的紅人,又是企業(yè)經(jīng)營者,可謂亦官亦商。

從成本承擔(dān)者和收益受益者看,兩者是不對稱的,在成本承擔(dān)者不能很好地控制駐外辦時(shí),駐外辦將在受益者的推動(dòng)下向更大范圍擴(kuò)展,除非遇到明顯的社會(huì)壓力。

駐外辦何去何從

早在2006年,駐外辦的問題就已經(jīng)引起中央政府的關(guān)注,國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局為此召開多次會(huì)議,并在其網(wǎng)站上發(fā)表了調(diào)研報(bào)告,提出了整頓和改革思路。濰坊市此次撤銷駐外辦的改革,也為人們提供了分析駐外辦未來之路的很好樣本。

現(xiàn)在的問題是:單純的撤銷并不能從根本上解決問題。駐外辦問題的形成,并不是駐外辦本身的問題。在當(dāng)前狀態(tài)下,沒有了駐外辦,還會(huì)改頭換面以其他的形式出現(xiàn),駐外辦問題的有效解決依賴于綜合治理。

首先,中央權(quán)力的透明化,規(guī)范化。駐外辦、特別是駐京辦的蓬勃發(fā)展,從根本上說是中央政府權(quán)力分配的人治和權(quán)力運(yùn)作的不透明、不規(guī)范造成的。

中央政府掌握著巨大的權(quán)力,直接決定著資源分配狀態(tài),而在具體運(yùn)作過程中又存在巨大的可以操作的彈性空間。為了在彈性空間中獲益或不吃虧,地方政府對設(shè)立駐京辦就有內(nèi)在沖動(dòng)。因此,適當(dāng)約束和規(guī)范中央政府的權(quán)力,使其權(quán)力運(yùn)作更加透明,將有利于從根本上解決駐京辦、駐外辦問題。

其次,建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制,特別是與財(cái)政相關(guān)的公開監(jiān)督機(jī)制。駐外辦的成本承擔(dān)者主要是當(dāng)?shù)氐拿癖?受益者則除了地方政府外,更多的是政府中上層官員和駐外辦的經(jīng)營者,這種不對稱使中間出現(xiàn)明顯的管理漏洞。加強(qiáng)財(cái)政上的公開透明,特別是駐外辦的財(cái)務(wù)公開透明,可以給民眾一個(gè)合理的交待,更重要的是可以控制駐外辦的不當(dāng)行為。

第三,可以考慮將駐外辦第三部門化或者商業(yè)化。一個(gè)地方會(huì)在某些地區(qū)活動(dòng)非常多,不僅地方政府活動(dòng)多,民眾的活動(dòng)也會(huì)很多,在異地的地方事務(wù)確實(shí)存在經(jīng)營的必要,并且集中經(jīng)營也很經(jīng)濟(jì),但若成本承擔(dān)與收益者不對稱,就會(huì)出現(xiàn)問題。

從成本與收益對稱的角度來看,可以考慮不由地方政府來掌控駐外辦,而是將其交給第三部門或者企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營管理。這樣不僅可以節(jié)省大部分地方政府資金,而且可以在一定程度上抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。