《土地管理法》中的“公共利益”條款立法模式研究

王　琳

摘要目前其他國家和地區(qū)關(guān)于公共利益的立法模式主要有三種:概括式、列舉式、模糊式。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒《行政許可法》、《行政訴訟法》的立法經(jīng)驗(yàn),通過概括、列舉、加排除的立法模式,對土地征收中的公益用地事項(xiàng)做出比較清晰的規(guī)定。

關(guān)鍵詞公共利益 概括式 列舉式 模糊式

中圖分類號:D922.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-349-01

2004年3月14日,十屆全國人大第二次會(huì)議針對憲法原第十條第3款,通過了憲法修正案第二十條,該條規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?004年3月14日修憲后,全國人大常委會(huì)《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》將《土地管理法》第2條第4款修改為:“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！?/p>

隨后2007年3月16日,十屆全國人大第五次會(huì)議通過了《中華人民共和國物權(quán)法》,其中第42條第1款規(guī)定:“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！币陨现袊膽椃ā⒎呻m然規(guī)定了土地征收的公益目的性,然而卻對公共利益的內(nèi)涵、范圍未作任何說明。法律的不明確性無法回應(yīng)實(shí)踐對土地公益征收制度的殷切期待,導(dǎo)致政府肆意解釋公共利益、在土地征收行為中濫用行政權(quán)力,造成集體土地所有人權(quán)利受損、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)頻遭侵害,引發(fā)社會(huì)矛盾和糾紛、破壞和諧社會(huì)建設(shè)。

公共利益在征收實(shí)踐中的解釋泛化不利于行政相對人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益保護(hù),不利于耕地保護(hù),不利于征地制度改革和城市化進(jìn)程的健康推進(jìn)。因而公共利益亟需具體化,在法律上對公益內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定刻不容緩。

一、國外的立法模式

目前其他國家和地區(qū)關(guān)于公共利益的立法模式主要有兩種:概括式、模糊式。概括式是指在憲法或土地征收等法律中,僅原則性地規(guī)定征收必須符合公共利益目的性,對公共利益的概念內(nèi)涵或公益用地的內(nèi)容范圍未作詳細(xì)描述的立法模式。這類對公共利益進(jìn)行概括式立法的國家一般都有議會(huì)決議或法院判例對公共利益作出界定,有界定公共利益的完善法律機(jī)制,也有較為成熟的私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)機(jī)制。美國、法國、加拿大等國屬于這一類型。值得注意的是該列舉還設(shè)置了兜底條款。

模糊式是指既沒有在法律中明確規(guī)定公共利益的概念和內(nèi)容,也沒有相關(guān)的公共利益認(rèn)定及私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)機(jī)制的規(guī)定。采用這類模式的國家往往由行政權(quán)主體在土地征收等情形中對公共利益作專斷的認(rèn)定,行政主體的解釋權(quán)限易被濫用。這類國家有中國、俄羅斯。

二、我國可采取的模式概括和列舉

相結(jié)合的立法模式既可克服列舉式的固化,保持法律的發(fā)展性,又可克服概括式的不確定性,使法律規(guī)定能夠操作,是較合適的、成熟的立法模式。我國《信托法》和《公共事業(yè)測繪法》中已有關(guān)于公共利益事項(xiàng)的列舉規(guī)定,如我國《信托法》第6條規(guī)定“為了下列公共利益之一而設(shè)立的信托,屬于公益信托:(一)救濟(jì)貧困;(二):救濟(jì)災(zāi)民;(三)扶助殘疾人;(四)發(fā)展教育、科技、文化、藝術(shù)、體育事業(yè);(五)發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè);(六)發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè),維護(hù)生態(tài)環(huán)境;(七)發(fā)展其他社會(huì)公益事業(yè)。”據(jù)此,立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)借鑒《行政許可法》、《行政訴訟法》的立法經(jīng)驗(yàn),通過概括、列舉、加排除的立法模式,對土地征收中的公益用地事項(xiàng)做出比較清晰的規(guī)定。

筆者認(rèn)為,可以對《土地管理法》作出修訂,在該法第2條第4款“國家為了公共利益的需要,可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”之后增加如下三款內(nèi)容:

第5款,“公共利益是指全體社會(huì)成員都可直接享受到的利益和福祉?！?/p>

第6款,“公共事業(yè)用地包括:(一)軍事用地及其他國防建設(shè)用地(二)國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地(三)能源、交通用地,如煤礦、鐵路、機(jī)場、碼頭、橋梁及附屬設(shè)施用地(四)公共設(shè)施用地,如水、電、油、氣管道及其附屬設(shè)施用地等(五)國家重點(diǎn)工程用地,如三峽工程、儲備糧庫等(六)公益及福利事業(yè)用地,如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等(七)水利、環(huán)保用地,如水庫、防護(hù)林、綠地等用地(八)其他公益事業(yè)用地。”

第7款,“商業(yè)經(jīng)營性用地不屬于公共事業(yè)用地,征收不得違反法律的禁止性規(guī)定?！边@樣,通過概括、列舉、排除,能夠在一定程度上對土地征收中的公共利益具體化,做出可以適用到個(gè)案的解釋。

但是公共利益畢竟是一個(gè)不斷變化且內(nèi)涵不斷擴(kuò)充的一個(gè)的概念范疇,法律無法窮盡公益用地的種類,在具體的征收語境中判斷公益性會(huì)更復(fù)雜。因而,設(shè)定判斷土地征收公益性的標(biāo)準(zhǔn)也就顯得尤為急迫和必要了。

就具體的公共利益內(nèi)涵與范疇,除了法律現(xiàn)有規(guī)定之外,我們是否可以在羅列一些通用性的界定標(biāo)準(zhǔn)與范疇比如公用臨時(shí)用地、群眾群體集體活動(dòng)用地;自由正義,平等和諧互利原則等呢,這樣是否會(huì)更好的維護(hù)群眾利益,同時(shí)又更好的保障了被征收或征用單位或個(gè)人的合法權(quán)益呢?

既然是法無全能,事無全括,我們就應(yīng)當(dāng)在立法設(shè)計(jì)上特別是具體立法條款立法模式上,做更加深入的學(xué)習(xí)、論證、研究、實(shí)踐與探討,從而真正實(shí)現(xiàn)立法為民,有法可依,法無惡法,全面有效科學(xué)的中國社會(huì)主義法制宗旨。

參考文獻(xiàn):

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[2]楊建順.日本行政法通論.中國法制出版社.1998年版.

[3]梁慧星.中國物權(quán)法草案建議稿∶條文、說明、理由與參考立法例.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.2000年版.