淺析污水處理費的性質(zhì)

任群芳

摘要《水污染防治法》修訂前后均規(guī)定城市污水集中處理設(shè)施的所有者按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務(wù),收取污水處理費用為其服務(wù)所得。有關(guān)污水處理收費、管理以及使用的具體辦法則由國務(wù)院規(guī)定。當(dāng)前國務(wù)院沒有出臺相關(guān)規(guī)定,部分省市則出臺了自己的相關(guān)規(guī)定,比如山東省將污水處理費界定為政府非稅收入,部分企業(yè)的污水處理服務(wù)所得成了政府的非稅收入,顯然違反了《水污染防治法》的規(guī)定。

關(guān)鍵詞污水處理費 有償服務(wù) 政府非稅收入

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)09-327-02

隨著國家經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,以損害、犧牲環(huán)境為代價的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式產(chǎn)生的后果日益嚴(yán)重,“藍(lán)天、碧水、綠地”成了稀缺資源。企業(yè)應(yīng)把“減少污染、節(jié)能減排”作為發(fā)展的重點工作,把依法繳納排污費和污水處理費視作企業(yè)應(yīng)盡的法律義務(wù),這對于保護(hù)企業(yè)所在地的環(huán)境至關(guān)重要,也符合國家“和諧”的主旋律。

企業(yè)繳納排污費和污水處理費的法律依據(jù)主要是《水污染防治法》,筆者接觸的一個案例中,將城市污水處理費定性為政府非稅收入,盡管政府依據(jù)的是《山東省城市污水處理費征收使用管理辦法》第四條的規(guī)定,然而筆者通過查閱對比國家及多個省市對于排污費和污水處理的相關(guān)規(guī)定,發(fā)現(xiàn)國務(wù)院部委和各級政府對污水處理費的規(guī)定和國家污水處理的現(xiàn)狀有出入,很多文件的規(guī)定超越了《水污染防治法》19條有關(guān)污水處理費的定性規(guī)定。

2008年修訂前的《水污染防治法》19條的具體內(nèi)容為“城市污水應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集中處理。國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府必須把保護(hù)城市水源和防治城市水污染納入城市建設(shè)規(guī)劃,建設(shè)和完善城市排水管網(wǎng),有計劃地建設(shè)城市污水集中處理設(shè)施,加強(qiáng)城市水環(huán)境的綜合整治。城市污水集中處理設(shè)施按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務(wù),收取污水處理費用,以保證污水集中處理設(shè)施的正常運行。向城市污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費用的,不再繳納排污費。收取的污水處理費用必須用于城市污水集中處理設(shè)施的建設(shè)和運行,不得挪作他用。城市污水集中處理設(shè)施的污水處理收費、管理以及使用的具體辦法,由國務(wù)院規(guī)定?！毙抻喓蟮摹端廴痉乐畏ā穼⒂嘘P(guān)內(nèi)容調(diào)整到44條,“……城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運營單位按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務(wù),收取污水處理費用,保證污水集中處理設(shè)施的正常運行。向城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費用的,不再繳納排污費。收取的污水處理費用應(yīng)當(dāng)用于城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的建設(shè)和運行,不得挪作他用?！?。國務(wù)院行政法規(guī)《排污費征收使用管理條例》,進(jìn)一步規(guī)定“排污者向城市污水集中處理設(shè)施排放污水、繳納污水處理費用的,不再繳納排污費。”對比污水處理費修訂前后的規(guī)定,可以說“污水處理費為污水處理設(shè)施運營單位服務(wù)所得”是很明確的。對19條的內(nèi)容應(yīng)筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三個方面來理解:

第一,法律沒有規(guī)定只能由政府投資建設(shè)城市污水集中處理設(shè)施。根據(jù)19條的規(guī)定,城市污水集中處理設(shè)施和排水管網(wǎng)的建設(shè)和完善是國務(wù)院有關(guān)部門和地方各級人民政府的義務(wù)。從我國污水處理設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營的現(xiàn)狀來看,絕大多數(shù)的城市污水集中處理設(shè)施和排水管網(wǎng)是政府投資興建,由政府所有的自來水公司運作,而自來水公司屬政府的事業(yè)單位編制。少數(shù)城市污水集中處理設(shè)施和排水管網(wǎng)是政府和企業(yè)共同投資興建,或者是政府和企業(yè)分別投資興建城市污水集中處理設(shè)施的某部分。

《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于污水處理費征收有關(guān)問題的復(fù)函》發(fā)改辦價格[2004]93號)(規(guī)范性文件)明確界定了“城市污水集中處理設(shè)施”和“城市排水管網(wǎng)”的內(nèi)容和涵義,只要是在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的污水處理設(shè)施就屬于城市污水集中處理設(shè)施的構(gòu)成部分。

原國家環(huán)境保護(hù)總局《關(guān)于工業(yè)企業(yè)內(nèi)獨立生活污水處理設(shè)施性質(zhì)認(rèn)定問題的復(fù)函》環(huán)函〔2005〕270號明確了工業(yè)企業(yè)內(nèi)獨立生活污水處理設(shè)施性質(zhì)上屬于城市污水集中處理設(shè)施的構(gòu)成部分。這種界定說明城市污水集中處理設(shè)施的所有者不是唯一的。當(dāng)企業(yè)自有的排水管網(wǎng)不僅僅收集自產(chǎn)的污水,企業(yè)自有的污水處理設(shè)施也不僅僅處理企業(yè)自己產(chǎn)生的污水時,并且企業(yè)的這些設(shè)施在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),它們就屬于城市污水集中處理設(shè)施的構(gòu)成部分,但這不能改變企業(yè)屬性和污水處理設(shè)施的所有權(quán)性質(zhì)。比如,首創(chuàng)股份處理北京的部分污水,創(chuàng)業(yè)環(huán)保處理天津的部分污水,勝利石油管理局處理部分東營的污水都屬于這種情況。

第二,19條明確規(guī)定污水處理費是城市污水集中處理設(shè)施的運營單位按照國家規(guī)定向排污者提供污水處理的有償服務(wù)費用。這意味著誰處理污水誰有權(quán)向排污者收取污水處理費,并且這個費用屬于污水處理設(shè)施運營單位的合法收入,其他任何人包括政府都無權(quán)處分。

為解決實踐中污水處理費難征收的問題,國家及各級政府通過規(guī)范性文件規(guī)定污水處理費隨水費一同征收,由供水公司代征,污水處理費屬于行政事業(yè)性收費,由建設(shè)部門統(tǒng)一征收,納入地方財政非稅收入,實行“收支條線管理”。如《山東省城市污水處理費征收使用管理辦法》第四條規(guī)定“城市污水處理費屬于政府非稅收入”,第八條規(guī)定“污水處理費由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)征收”。建設(shè)部門統(tǒng)一收取的污水處理費實際上是污水處理設(shè)施運營單位服務(wù)所得,污水處理設(shè)施運營單位沒有明示反對其代征,等于默許將收取污水處理費的權(quán)利委托給政府,但是政府接受這種委托收取的污水處理費怎么就成了政府的非稅收入了?如果污水處理設(shè)施的運營單位是政府,當(dāng)然污水處理費屬于政府所得,政府可以規(guī)定這種所得屬于非稅收入,可是如果污水處理設(shè)施運營單位不是政府,這樣的規(guī)定不等于侵犯了他人的合法權(quán)益嗎?再進(jìn)一步說,如果污水處理設(shè)施運營單位明示不同意政府代其收取污水處理費,那政府怎么可以強(qiáng)行代征呢?

財政部和國家發(fā)展改革委共同公布的《2006年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄》第87項收費為“城市污水處理費(限于事業(yè)單位)為地方財政收入,依據(jù)的文件為財綜字[1999]111號、國發(fā)[2000]36號、計價格[1999]1192號、計價格[2002]515號。”山東省2007年5月?lián)税l(fā)布了《2006年山東省行政事業(yè)性收費項目目錄》,其城市污水處理費的規(guī)定與中央文件完全一致。這說明有事業(yè)單位處理污水,也有非事業(yè)單位處理污水,因此建設(shè)部門代征的污水處理費因污水處理單位屬性不同,分為事業(yè)性單位收費和非事業(yè)性單位收費,只有事業(yè)性單位的收費才屬于地方財政收入,企業(yè)單位的收費屬于企業(yè)服務(wù)所得。

《國家稅務(wù)總局關(guān)于污水處理費不征收營業(yè)稅的批復(fù)》(國稅函[2004]1366號)的內(nèi)容如下:按照《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》規(guī)定的營業(yè)稅征稅范圍,單位和個人提供的污水處理勞務(wù)不屬于營業(yè)稅應(yīng)稅勞務(wù),其處理污水取得的污水處理費,不征收營業(yè)稅。

江西省國家稅務(wù)局《關(guān)于企業(yè)經(jīng)營污水處理廠征收增值稅問題的批復(fù)》(贛國稅函〔2006〕79號)內(nèi)容如下:根據(jù)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于污水處理費有關(guān)增值稅政策的通知》(財稅〔2001〕97號)有關(guān)規(guī)定,除各級政府及主管部門委托自來水廠(公司)隨水費收取的污水處理費免征增值稅外,為其他企業(yè)和個人集中處理生產(chǎn)和生活污水屬于提供委托加工性質(zhì)的勞務(wù),所收取的污水處理費應(yīng)該依照有關(guān)規(guī)定征收增值稅。

襄價函〔2005〕1號文件函復(fù)內(nèi)容如下:根據(jù)國家計委等五部委(局)《關(guān)于推進(jìn)城市供水價格改革的通知》(計價格〔2002〕515號)文件精神,收費“白皮書”中城市污水處理費限于事業(yè)單位,是指收費主體性質(zhì),而不是指繳納對象、范圍性質(zhì)。

這進(jìn)一步證明污水處理主體有事業(yè)單位,也有企業(yè)和個人。不同的主體收取的污水處理費的性質(zhì)是不同的。企業(yè)處理污水所得的污水處理費是企業(yè)的合法所得,污水處理費的所有權(quán)不因代征主體而發(fā)生任何改變。根據(jù)《立法法》的規(guī)定,規(guī)范性文件不屬于法律范疇,盡管其具有普遍約束力,但當(dāng)其內(nèi)容違反全國人大常委會制定的法律時,自然就喪失了普遍約束力。

第三,該法律明確授權(quán)國務(wù)院制定城市污水集中處理設(shè)施的污水處理收費、管理以及使用的具體辦法?？蓢鴦?wù)院至今也沒制定該辦法,也沒有出臺有關(guān)污水處理費收取的決定和命令。國務(wù)院也沒有明文授權(quán)各部委出臺有關(guān)污水處理費的規(guī)章?！读⒎ǚā返谄呤粭l明確規(guī)定了國務(wù)院各部委制定規(guī)章的權(quán)限,部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項;第七十三條明文規(guī)定了地方政府制定規(guī)章的權(quán)限,地方政府規(guī)章規(guī)定的事項不能突破法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。規(guī)章的效力明顯高于規(guī)范性文件,所以規(guī)范性文件規(guī)定的內(nèi)容更不能違反法律法規(guī)。

綜上所述,各部委、各地政府應(yīng)根據(jù)《水污染防治法》的規(guī)定清理有關(guān)規(guī)范性文件。一是應(yīng)明確屬于事業(yè)單位收取的污水處理費才屬于地方財政收入;二是應(yīng)明確政府建設(shè)部門代征污水處理費屬于委托授權(quán),不應(yīng)該具有強(qiáng)制性;三是應(yīng)明確建設(shè)部門接受委托收取的污水處理費分行政事業(yè)性收費和非行政事業(yè)性收費兩種情況,根據(jù)污水處理設(shè)施運營單位的性質(zhì)界定。