福建莆田：政府保障下的法院調(diào)解

米艾尼

“現(xiàn)在最大的困難，就是我們的‘模式?jīng)]有太站得住的法律依據(jù)，或許這輪司法改革能解除我們的憂慮”

在福建莆田市秀嶼區(qū)法院三層的 “調(diào)解速裁室”里，不少人拿著格式正規(guī)的調(diào)解書，按上紅色手印，交到調(diào)解員手里。這些調(diào)解員，大多年過花甲。

莆田中級(jí)人民法院研究室主任余文唐告訴《望東方周刊》，“調(diào)解速裁室”這個(gè)新鮮詞兒，是莆田法院的“首創(chuàng)”。

“這塊牌子掛了4年多，我們把一些退休法官聘為調(diào)解員，坐堂法院調(diào)解糾紛，他們都是非常有生活經(jīng)驗(yàn)和調(diào)解經(jīng)驗(yàn)的， 可以代替法官第一時(shí)間調(diào)解糾紛。”

余文唐說，“調(diào)解速裁室”只是這家法院2005年開始推行的“調(diào)解銜接機(jī)制”的一部分，“我們的‘試驗(yàn)田還有很多，都是圍繞著調(diào)解二字。”

對(duì)于“法院調(diào)解”，爭(zhēng)議曾有不少。20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)大部分法院更推崇庭審，很多當(dāng)事人也不愿妥協(xié)，“法院調(diào)解”曾急速下滑，民事、經(jīng)濟(jì)案件的調(diào)解結(jié)案率曾經(jīng)由1989年的69％和76％，下滑到2001年的36.7％和30.4％。

“2002年后，面對(duì)訴訟量大幅度增長(zhǎng)、上訴再審率居高不下的問題，法院開始注重 ‘調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了，調(diào)解率才開始回升?！弊罡呷嗣穹ㄔ核痉ǜ母镛k公室專門研究“多元化糾紛解決機(jī)制”的專家向國(guó)慧說。

她把莆田的試驗(yàn)視作多元化糾紛解決機(jī)制——即充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多方面的力量，構(gòu)建訴訟和非訴訟手段相結(jié)合的矛盾糾紛解決機(jī)制。

據(jù)她介紹，中央新司法改革的方案，汲取了多項(xiàng)地方司法改革的成功經(jīng)驗(yàn)。由莆田市中級(jí)人民法院主導(dǎo)推行的“調(diào)解銜接機(jī)制”，就是其中比較醒目的一個(gè)。

“歪打正著”

“當(dāng)時(shí)形成‘調(diào)解銜接機(jī)制的直接原因，是法院案多人少?！庇辔奶普f，這個(gè)情況在2005年的莆田已經(jīng)非常嚴(yán)重了。

從莆田中院統(tǒng)計(jì)的數(shù)字來看，當(dāng)年，莆田市兩級(jí)法院共受案20601件、結(jié)案19901件，而法院干部、職工編制僅為465人，辦案人員人均結(jié)案78件，平均3個(gè)工作日結(jié)1件。

“社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，各種矛盾都出來了，尤其是占法院所有受案90％的民商事糾紛，每天都往法院里涌，大家都不堪重負(fù)。當(dāng)時(shí)解決案多人少的矛盾，最好的辦法是借助社會(huì)力量共同化解矛盾糾紛?！?/p>

余文唐他們開始著手研究“借力”方式之前，2005年7月，曾到基層法院和人民法庭做過調(diào)研，他們發(fā)現(xiàn)，在莆田，司法調(diào)解和人民調(diào)解各自為政的情況相當(dāng)嚴(yán)重。

“這不是莆田一個(gè)地方的問題，最高院司改辦實(shí)際上早就開始研究一種更好的糾紛調(diào)解機(jī)制，整合各方面資源?！毕驀?guó)慧說。

當(dāng)中央還在研究和探討“多元化糾紛解決機(jī)制”的模式和可行性的時(shí)候，莆田已經(jīng)“歪打正著”地“上路”了。

余文唐回憶，這件事真正開始啟動(dòng)是在2005年9月?！鞍l(fā)了文件，召開了全市政法工作會(huì)議，政府專項(xiàng)部署，在全市法院推行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接工作?！备母锏谝徊剑翁锓ㄔ壕偷玫搅水?dāng)?shù)卣闹С帧?/p>

建立銜接機(jī)制首先要“織網(wǎng)”?！坝煽h區(qū)委政法委牽頭，各基層法院跟轄區(qū)內(nèi)的人民調(diào)解組織建立銜接關(guān)系，我們還建立了一支特邀調(diào)解員隊(duì)伍，大部分是退休法官?！庇辔奶平忉屨f。

社會(huì)調(diào)解協(xié)議可以置換成司法調(diào)解書

“一開始調(diào)解銜接機(jī)制還是比較簡(jiǎn)單的，銜接的主體主要是人民法庭和人民調(diào)解組織，我們的銜接方式實(shí)際上有三步：委托收案、委托調(diào)解和效力確認(rèn)?！?/p>

在“效力確認(rèn)”這一點(diǎn)上，余文唐覺得，莆田的嘗試在全國(guó)獨(dú)一無二。

“很多調(diào)解都有后遺癥，因?yàn)榉窃V調(diào)解不具有法律效力，只有合同性質(zhì)的效力，大家都容易反悔。效力確認(rèn)就是說，如果你希望調(diào)解有執(zhí)行力，而且雙方當(dāng)事人同意，可以主動(dòng)向法院申請(qǐng)確認(rèn)，把自己的調(diào)解書變成法院的調(diào)解書，那它就和判決書有同等效力了?！?/p>

法院對(duì)于社會(huì)調(diào)解協(xié)議也會(huì)認(rèn)真審查?！笆欠裼姓鎸?shí)的糾紛存在，是否雙方自愿達(dá)成，協(xié)議內(nèi)容是否符合法律要求，如果都沒有問題，就可以把社會(huì)調(diào)解協(xié)議置換成法院的司法調(diào)解書?！?/p>

這樣的好處是方便當(dāng)事人，程序簡(jiǎn)便，“簡(jiǎn)化，自愿，案結(jié)事了”。

法院“內(nèi)部銜接”實(shí)驗(yàn)了一年，各方面都嘗到了“甜頭”，余文唐他們也開始規(guī)劃著拓展銜接對(duì)象，開始“外部銜接”。

政府是“推手”

“2006年下半年起，我們就開始在外部鋪網(wǎng)了?！庇辔奶扑麄兊慕K極目標(biāo)，其實(shí)是將調(diào)解銜接擴(kuò)展為訴訟調(diào)解與人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解的全面結(jié)合，“全方位銜接”。

莆田中院在外部設(shè)立了三類站點(diǎn)。一是在案源較多、具有調(diào)處糾紛職能的行政機(jī)關(guān)、行業(yè)協(xié)會(huì)，設(shè)立調(diào)解銜接聯(lián)絡(luò)點(diǎn)；二是在工作基礎(chǔ)較好、熱心開展調(diào)解銜接工作的基層單位、行業(yè)組織和協(xié)會(huì)，設(shè)立調(diào)解工作示范點(diǎn)；三是在交通不便的偏遠(yuǎn)山區(qū)、海島，設(shè)立了委托收案、巡回調(diào)解點(diǎn)。

“每個(gè)站點(diǎn)我們都確定了責(zé)任法官，定期聯(lián)系?，F(xiàn)在，全莆田市一共建立了26個(gè)調(diào)解銜接聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、20個(gè)示范點(diǎn)，31個(gè)委托收案、巡回調(diào)解點(diǎn)。內(nèi)部銜接和外部銜接結(jié)合起來，調(diào)解機(jī)制就形成了一個(gè)巨大的網(wǎng)絡(luò)。”

這個(gè)時(shí)候，困難又來了。

“這件事情是法院出頭來做的，要和各個(gè)行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)，力不從心，很讓人頭疼?！碑?dāng)時(shí)的情況，余文唐戲稱是“熱臉貼了冷屁股”。

很快，法院的“調(diào)解銜接機(jī)制”被政府看中，列入了莆田市的“十一五”規(guī)劃?！斑@是一個(gè)重要的契機(jī)?！?/p>

余文唐說，調(diào)解銜接工作成為向黨委匯報(bào)制度的一項(xiàng)內(nèi)容，莆田市委市政府要求，由市縣區(qū)委分管副書記、政法委書記對(duì)調(diào)解銜接工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，還給予了經(jīng)費(fèi)上的支持。

人力和財(cái)力都得到了充實(shí)，莆田中院此時(shí)從“調(diào)解銜接機(jī)制”的推動(dòng)方退到了參與方的位置，“由政府統(tǒng)一統(tǒng)籌，做事情更方便?！?/p>

“整個(gè)過程里，法院始終緊緊依靠市委的領(lǐng)導(dǎo)和支持，莆田的調(diào)解銜接工作能夠取得成功，這是最重要的一點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?！庇辔奶普J(rèn)為，當(dāng)?shù)卣o予的“制度保障”，才是這場(chǎng)改革真正的“幕后推手”。

從冷到熱的“調(diào)解”

“關(guān)于調(diào)解機(jī)制的討論已經(jīng)有很長(zhǎng)時(shí)間了，我們也對(duì)莆田的情況專門做過調(diào)研?！毕驀?guó)慧說，她自己就到莆田呆了很長(zhǎng)一段時(shí)間。

她介紹說，替代性糾紛解決機(jī)制在國(guó)外主要有“政府主導(dǎo)型”、“社會(huì)主導(dǎo)型”和“法院主導(dǎo)型”三類，莆田的調(diào)解銜接機(jī)制屬于“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的法院主導(dǎo)型”，這是一種新嘗試。

實(shí)際上，莆田的“試驗(yàn)”很早就受到了各方面的關(guān)注。

“2006 年六七月，最高院司法改革辦公室的副主任蔣惠嶺跟我們聯(lián)系，覺得我們的銜接機(jī)制挺有意思的，跟我們開了一個(gè)座談會(huì)。第二年6月，司改辦又在莆田組織召開了全國(guó)范圍的‘多元化糾紛解決機(jī)制改革座談會(huì)?！?/p>

那次座談會(huì)上，大家都認(rèn)為，眾多社會(huì)矛盾糾紛涌向法院，法院的負(fù)擔(dān)太重，應(yīng)該盡快建立一種節(jié)約、高效的多元化糾紛解決機(jī)制。有助于社會(huì)“自我治愈”的調(diào)解，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用。

在向國(guó)慧看來，法院調(diào)解從熱到冷，又從冷到熱，這種司法政策的反復(fù)，正好反映了司法改革中審判方式改革的一種必然。“對(duì)于解決糾紛來說，調(diào)解是有生命力的。更重要的是，這種理念的轉(zhuǎn)變表明法院承擔(dān)了更多的社會(huì)責(zé)任，人民和社會(huì)是最終的受益人?！?/p>

對(duì)“莆田模式”，余文唐自己很有信心，他希望研究司法改革方案的部門，能夠吸收莆田的一些經(jīng)驗(yàn)。

“對(duì)于我們來說，現(xiàn)在最大的困難，就是我們的‘模式?jīng)]有太站得住的法律依據(jù)，或許這輪司法改革能解除我們的憂慮?！彼錆M了期待。