論我國行政審判體制困境的對(duì)策

宋智敏

[摘要]我國行政審判體制面臨的困境，嚴(yán)重影響其權(quán)利保障和權(quán)力監(jiān)督功能的實(shí)現(xiàn)。在推進(jìn)行政審判制度的各項(xiàng)改革中，行政法院制度的建立是擺脫行政審判困境的關(guān)鍵；行政法官制度的改革是擺脫行政審判困境的核心；行政訴訟等相關(guān)制度的完善是擺脫行政審判困境的保障。

[關(guān)鍵詞]行政審判；行政法院；行政法官；司法獨(dú)立

[中圖分類號(hào)]DF611[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672—7320(2009)05—0590—05

我國在普通法院內(nèi)設(shè)立行政審判庭的行政審判體制，對(duì)于保護(hù)我國公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)發(fā)揮了積極作用。但是，隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)生活以及法治環(huán)境的發(fā)展變化，這種體制的弊端日益明顯：行政審判的獨(dú)立性不強(qiáng)，法院的權(quán)威性嚴(yán)重缺乏，行政審判執(zhí)行難，司法地方化和司法行政化等，這極大地妨礙了我國行政訴訟目的的實(shí)現(xiàn)。行政審判在權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督上的乏力，不僅直接影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定和政府與人民關(guān)系的和諧，而且會(huì)從根本上動(dòng)搖民眾對(duì)國家厲行法治的信心。因此，探尋行政審判體制困境的解決之道，應(yīng)成為我們的重要使命。

一、行政法院制度的建立是擺脫行政審判困境的關(guān)鍵

行政法院制度作為行政審判體制的重要組成部分，起源于法國，隨后在德國、意大利、比利時(shí)、瑞士等其他大陸法系國家得到了廣泛推廣。該制度體現(xiàn)了“三權(quán)分立”思想，促進(jìn)了司法獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力控制、人權(quán)保障和審判專業(yè)化功能，為推進(jìn)相關(guān)國家的行政法治建設(shè)發(fā)揮了重要作用(第66頁)。我國現(xiàn)行行政審判體制是在普通法院內(nèi)設(shè)立行政審判庭，這種體制造成行政案件受案數(shù)量少，整個(gè)社會(huì)對(duì)行政訴訟的熱情不高；撤訴案件不斷增多，行政訴訟流于形式；行政案件執(zhí)行難度大，不利于行政糾紛的化解和依法行政觀念的形成。盡管法學(xué)理論界和事務(wù)界提出了許多建設(shè)性的建議，但都沒能從根本上解決問題。鑒于我國現(xiàn)行行政審判體制存在的一系列深層次問題，最關(guān)鍵的是要充分借鑒國外相關(guān)成果-深化行政審判體制改革，通過建立行政法院確保行政審判的獨(dú)立性與權(quán)威性，為行政案件的公正審理提供組織保障。

(一)實(shí)現(xiàn)行政法院機(jī)構(gòu)的獨(dú)立

針對(duì)我國司法管轄區(qū)與地方行政區(qū)合二為一，人、財(cái)、物又都依附于地方，受制于地方，行政審判庭無法擺脫來自行政機(jī)關(guān)的各種干涉和依附的現(xiàn)狀，我們應(yīng)該重新劃分行政法院的司法區(qū)域。整個(gè)行政法院系統(tǒng)由最高行政法院、高等(上訴)行政法院以及初審行政法院三級(jí)組成。為保障司法的統(tǒng)一，全國設(shè)立一個(gè)最高行政法院，直接隸屬于最高人民法院，且享受獨(dú)立的行政審判權(quán)和終審權(quán)。高等行政法院和初審行政法院只接受上級(jí)行政法院的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，獨(dú)立于各級(jí)人民法院、地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)。這樣，行政法院一方面可以免除行政法院在組織等方面對(duì)行政機(jī)關(guān)的依附，增強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的抗衡能力；另一方面也會(huì)引起社會(huì)對(duì)行政審判的重視，減輕公民對(duì)法院偏袒行政機(jī)關(guān)的擔(dān)心，相當(dāng)程度地消除傳統(tǒng)觀念所造成的民告官的顧慮，提高行政訴訟的熱情。

(二)保證行政法院人事體制的獨(dú)立

在司法人員的任免上，無論是大陸法系還是英美法系國家，大都采用統(tǒng)一任免制，即使是實(shí)行聯(lián)邦制的美國，其司法人員的任命也都堅(jiān)持聯(lián)邦國家的統(tǒng)一任命形式，從而增強(qiáng)了法官對(duì)職業(yè)的神圣感和責(zé)任心。我國雖是單一制國家，但目前各級(jí)司法機(jī)關(guān)的司法人員都是由同級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)選舉和任免。在實(shí)踐中，地方黨委和地方政府的人事部門擁有地方司法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)或指派權(quán)。由于地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的人事權(quán)都隸屬于地方，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)和權(quán)力隸屬、依附關(guān)系，使得地方司法機(jī)關(guān)無力抗衡地方政權(quán)的權(quán)力干預(yù)，其結(jié)果是除了破壞司法獨(dú)立和國家法制的統(tǒng)一外，還導(dǎo)致了司法權(quán)的地方化(第23頁)。有鑒于此，我國司法人員的任免也必須實(shí)行全國統(tǒng)一的模式。具體而言，地方人大及其常委會(huì)不再行使對(duì)行政法院的法官任免權(quán)，改由全國人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使。全國人民代表大會(huì)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)下設(shè)法官遴選委員會(huì)。最高行政法院院長、副院長及行政法官由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)決定任免。各上訴行政法院和初審行政法院的院長、副院長、法官由上一級(jí)行政法院院長根據(jù)法官遴選委員會(huì)推薦提名，由全國人大常委會(huì)任免。

(三)保障行政法院財(cái)經(jīng)體制的獨(dú)立

世界上絕大多數(shù)國家司法經(jīng)費(fèi)都是統(tǒng)一管理的，因?yàn)椤案鞯胤降乃痉C(jī)關(guān)不是地方司法機(jī)關(guān)，而是國家的司法機(jī)關(guān)”(第170頁)。而我國，在目前分稅制的財(cái)政管理體制下，一方面我國的行政機(jī)關(guān)掌握著整個(gè)國家的財(cái)權(quán)，各級(jí)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)必須由同級(jí)政府決定；另一方面，司法機(jī)關(guān)在裝備、辦公條件、辦案經(jīng)費(fèi)等方面會(huì)因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展及財(cái)政收入狀況不同而大相徑庭，導(dǎo)致了司法機(jī)關(guān)的財(cái)政與地方財(cái)政融為一體。在這種情況下，地方司法機(jī)關(guān)更多地傾向于從發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的角度去執(zhí)行法律和行使司法權(quán)，而不是著眼于國家法制的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。因此，我國行政法院建立以后，為防止其地方化，杜絕地方保護(hù)主義現(xiàn)象，必須從經(jīng)費(fèi)上保障其獨(dú)立性，使各地方法院無須仰仗地方財(cái)政而能獨(dú)立開展工作，從根本上擺脫其受制于地方政府機(jī)關(guān)的現(xiàn)狀。

二、行政法官制度的改革是擺脫行政審判困境的核心

“如果說法院是法律帝國的首都，那么法官是帝國的王侯?！?第361頁)行政法院作為獨(dú)立行使國家行政審判權(quán)的組織，是實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立的載體。但行政法院本身不具有對(duì)案件的理性裁判能力，要履行行政審判職能，必須依賴個(gè)體的法官。因此，法官獨(dú)立是司法獨(dú)立的核心和落腳點(diǎn)(第54～55頁)。同時(shí)，隨著行政爭議的日益復(fù)雜化、專業(yè)化，行政審判的專業(yè)性、技術(shù)性越來越高，對(duì)行政法官的素質(zhì)要求也越來越嚴(yán)。而考察我國現(xiàn)有的行政法官遴選制度和管理體制，行政法官缺少獨(dú)立的起碼條件和基本環(huán)境，不少人還缺少應(yīng)有的專業(yè)水準(zhǔn)，根本無法履行好法律賦予的神圣職責(zé)，必須從制度層面加以改革。

(一)改革行政法官遴選機(jī)制

由于行政法官不僅應(yīng)當(dāng)具備很強(qiáng)的法律業(yè)務(wù)素質(zhì)，還應(yīng)當(dāng)具有豐富的行政專業(yè)知識(shí)，所以行政法官的遴選應(yīng)嚴(yán)于其他法官。筆者認(rèn)為，行政法官必須通過國家統(tǒng)一司法考試，具有法學(xué)(律)碩士以上學(xué)歷，且從事法律職業(yè)、法律教學(xué)研究工作或相關(guān)行政工作5年以上。在行政法官的來源上，應(yīng)優(yōu)先選用高等法律院校、法學(xué)研究機(jī)構(gòu)的行政法學(xué)專家、教授等研究人員和符合行政法官遴選條件的現(xiàn)職行政審判人員以及從事行政訴訟的優(yōu)秀律師，以實(shí)現(xiàn)行政法官的專業(yè)化和高素質(zhì)。

(二)優(yōu)化行政法官培訓(xùn)機(jī)制

法官作為使法律降臨于塵世的使者，其整體素質(zhì)如何最終決定著司法制度功能的發(fā)揮。西方大多數(shù)國家都注重法官素質(zhì)的提高和培養(yǎng)，如英、法、德、美、日、韓等國家都有非常完備的法官培訓(xùn)制度。我國盡管在2006年借鑒大陸法系國家的相關(guān)制度，頒布了《法官培訓(xùn)條例》，但忽略了大陸法系國家職業(yè)培訓(xùn)與法官遴選的密切關(guān)系，把預(yù)備法官培訓(xùn)變成了任職前培訓(xùn)，最終難以達(dá)到預(yù)期的目的(第76

頁)。因此，行政法院制度建立以后，應(yīng)認(rèn)真借鑒國外在行政法官培訓(xùn)方面的有益經(jīng)驗(yàn)，建立具有中國特色的行政法官培訓(xùn)制度，不斷提高行政法官的整體素質(zhì)和水平，確保行政案件的辦案質(zhì)量。

(三)完善行政法官的保障機(jī)制

美國漢密爾頓曾經(jīng)說過：“最有助于維護(hù)法官獨(dú)立者，除使法官職務(wù)固定外，莫過于使其薪俸固定?！币?yàn)椤熬腿祟愄煨灾话闱闆r而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)?！睘榱?，有效排除行政法官免受行政法院外部各種因素的干擾，實(shí)現(xiàn)行政法官的內(nèi)部獨(dú)立，我們必須建立嚴(yán)格的行政法官保障機(jī)制。一方面，提高行政法官的待遇。鑒于高薪制在目前我國數(shù)目龐大且整體素質(zhì)較差的法官群體中無法實(shí)現(xiàn)的情況，可先嚴(yán)格控制法官的數(shù)量，將行政法官隊(duì)伍分為兩個(gè)部分，即法官和助理法官，并實(shí)行法官責(zé)任制，助理法官協(xié)助法官工作。另一方面，逐步實(shí)行法官終身制。除非構(gòu)成犯罪并經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)罷免，任何法官在任職期間都不得被免職，從制度層面消除法官的后顧之憂，使其免受外部干擾，為“法官獨(dú)立”提供制度保障。同時(shí)，逐步建立法官彈劾制等相關(guān)法律制度，用法定程序決定法官的罷免，使法官彈劾原因和彈劾程序法定化，保證法官身份穩(wěn)定，防止涉及法官身份問題處理的長官隨意性和不規(guī)范行為。

三、行政訴訟制度的完善是擺脫行政審判困境的保障

行政訴訟法實(shí)施20年來，對(duì)于保障公民權(quán)利、規(guī)范行政行為、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政起到了重要作用。但我國的行政訴訟制度在實(shí)踐當(dāng)中也暴露出了許多問題，從而導(dǎo)致行政訴訟制度的公信力不足，社會(huì)各界對(duì)行政訴訟的期望值下降。《行政訴訟法》的修訂已勢在必行。由于涉及修改的內(nèi)容眾多，現(xiàn)僅就以下四個(gè)方面進(jìn)行探討。

(一)拓寬行政訴訟受案范圍

行政訴訟受案范圍的大小直接關(guān)系司法監(jiān)督行政的強(qiáng)度和保障公民權(quán)益的力度，因而是整個(gè)行政訴訟制度的立足點(diǎn)。西方大部分國家都奉行“有權(quán)利就有救濟(jì)”的原則，對(duì)于侵犯自己合法權(quán)益的行政機(jī)關(guān)，公民一般都有權(quán)利向法院提起訴訟，包括抽象行政行為。比如法國，對(duì)于議會(huì)立法是否違憲由憲法委員會(huì)進(jìn)行審查，而對(duì)行政機(jī)關(guān)制定的法規(guī)是否違反憲法、法律的審查權(quán)則屬于行政法院。對(duì)行政立法的司法審查實(shí)行事前與事后審查相結(jié)合，行政法院既可以審查頒布之前由政府提交的法規(guī)草案，也可以根據(jù)違法無效的原則撤銷行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律而頒布的一切命令、規(guī)章和規(guī)程。目前，我國行政訴訟的受案范圍盡管在不斷擴(kuò)展之中，但仍然存在明顯不足，如大部分抽象行政行為、“特別權(quán)力關(guān)系”行為、內(nèi)部行政行為都排除在行政訴訟受案范圍之外。因此，建立了獨(dú)立的行政法院專司行政審判之職后，應(yīng)大力拓寬行政訴訟受案范圍，原則上要將所有國家公權(quán)力主體與相對(duì)人發(fā)生的公法上的爭議均納入行政訴訟的范圍。具體而言，行政訴訟受案范圍應(yīng)當(dāng)從以下幾方面進(jìn)行拓展：一是擴(kuò)大行政訴訟法所保護(hù)的權(quán)利范圍，如將行政機(jī)關(guān)侵犯公民的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)以及一定范圍的政治權(quán)利和文化權(quán)利納入行政訴訟的受案范圍；二是加強(qiáng)對(duì)其他公權(quán)力主體行為的監(jiān)督與救濟(jì)，除行政機(jī)關(guān)外，法律法規(guī)授權(quán)的組織實(shí)施的行為也要納入行政訴訟的受案范圍，如公立學(xué)校、公立醫(yī)院、村民委員會(huì)、律師協(xié)會(huì)、足球協(xié)會(huì)等組織對(duì)其成員作出的各種公法上的行為；三是對(duì)內(nèi)部行政行為提供司法救濟(jì)，如公務(wù)員對(duì)于公法上財(cái)產(chǎn)權(quán)之爭議，以及免除處分或?qū)τ诠珓?wù)員身份有重大影響的處分；四是有條件地將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，如把規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件納入司法審查的范圍。

(二)建立行政公益訴訟制度

行政公益訴訟制度是同被訴行政行為無法律上的直接利害關(guān)系的人提起的，以公共利益為目的的行政訴訟制度。目前，世界上許多國家的行政訴訟或司法審查制度中都存在公益訴訟制度，如日本的民眾訴訟制度(第260頁)，美國的納稅人訴訟制度、私人檢察總長制度(第623頁)，英國的檢察總長訴訟制度、特別救濟(jì)訴訟制度(第257頁)，德國的公益訴訟制度等。以德國的行政公益訴訟制度而言，德國《行政法院法》第85條第1款規(guī)定：“在聯(lián)邦行政法院中設(shè)有1名檢察官，為維護(hù)公益，該檢察官可以參加在聯(lián)邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀(jì)律處罰審判庭的案件，以及軍事審判庭的案件，該聯(lián)邦行政法院檢察官聽命于政府?！痹摲ǖ?6條第1款又規(guī)定：“根據(jù)州政府法規(guī)規(guī)定的準(zhǔn)則，高等行政法院或行政法院內(nèi)各設(shè)一名公益代表人，可就一般或特定案件授權(quán)該代表，代表州或州機(jī)關(guān)。目前，我國行政訴訟缺乏對(duì)公共利益保護(hù)的訴訟渠道。因此，確立符合我國國情的行政公益訴訟制度實(shí)屬必要。參照國外行政公益訴訟主要由行政公訴和一般主體代表訴訟的做法，我國一方面可考慮由人民檢察機(jī)關(guān)作為行政公益訴訟的原告，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，同時(shí)又是公訴機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否依法行政進(jìn)行監(jiān)督，所以也應(yīng)當(dāng)可以提起行政公訴；另一方面可考慮確立一般主體代表訴訟制度。當(dāng)然這有賴于我國原告資格的拓展和行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大。

(三)完善行政訴訟執(zhí)行制度

作為行政訴訟制度的重要組成部分的執(zhí)行制度，不僅是法院審理、裁判行政過程的延續(xù)，也是公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的重要保障，更是法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的有力武器。西方大陸法系國家在立法上有明確的規(guī)定。如法國1980年在《行政機(jī)關(guān)遲延罰款和判決執(zhí)行》中規(guī)定：其一是行政機(jī)關(guān)被判決賠償時(shí)必須在4個(gè)月內(nèi)簽發(fā)支付命令，逾期不支付的，會(huì)計(jì)員有義務(wù)根據(jù)判決書正本付款；其二是行政機(jī)關(guān)不主動(dòng)履行賠償義務(wù)，當(dāng)事人可在6個(gè)月后向最高行政法院申訴；其三是對(duì)于引起遲延罰款的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，行政法院可以判處高達(dá)該公務(wù)員的全年薪俸的罰款(第124頁)。面對(duì)當(dāng)前我國行政訴訟執(zhí)行不力的現(xiàn)實(shí)，我們需要完善我國的執(zhí)行制度。如我國《行政訴訟法》第65條對(duì)行政訴訟裁判執(zhí)行所作規(guī)定過于簡單，特別是對(duì)行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院生效判決、裁定時(shí)必須承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定十分不力的現(xiàn)狀，我們必須進(jìn)行修改。首先，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)拒不履行人民法院生效判決、裁定時(shí)必須承擔(dān)的法律責(zé)任，特別是行政機(jī)關(guān)首長的法律責(zé)任。對(duì)拒不執(zhí)行法院判決的行政首長，輕則對(duì)其罰款，重則追究其“拒不執(zhí)行判決、裁定罪”。其次，建立拒不執(zhí)行裁判的公示制度，向社會(huì)公告案件執(zhí)行的情況，接受社會(huì)監(jiān)督。最后，增加執(zhí)行過程涉及的執(zhí)行管轄、檢察機(jī)關(guān)的申請執(zhí)行權(quán)、告誡程序、督促執(zhí)行手段等規(guī)定。

(四)逐步構(gòu)建行政判例制度

以判例法為主要法源的英美法系國家，行政法的基本原則主要是通過普通法院法官的判例來確立。如英國行政法上程序正當(dāng)原則和行政合理原則，就是在得到判例的最初確認(rèn)，然后被后來的判例所反復(fù)援引、實(shí)踐發(fā)展起來的。英國著名的行政法學(xué)家威廉·韋德在分析行政合理原則時(shí)，就述及了對(duì)該原則確立和形成具有重要影響的數(shù)十個(gè)判例(第64頁)。以成文法為主要法源的大陸法系國家，其行政法的產(chǎn)生和發(fā)展也與行政法院對(duì)行政活動(dòng)的審查和監(jiān)督有直接的聯(lián)系。如法國，“行政法的顯著特點(diǎn)是清一色的判例法系統(tǒng)。對(duì)于一個(gè)始終強(qiáng)調(diào)立法至上，并在近代創(chuàng)造了第一部成文典章的國家，行政法從未成文化，確實(shí)是一件難以置信的事實(shí)?！?第107頁)在德國，判例法即法官法也作為成文法的具體化或補(bǔ)充淵源而存在?！?第67頁)行政判例制度之所以能夠生存并得以長足發(fā)展，主要是由于行政判例可以彌補(bǔ)成文法的不足，可以統(tǒng)一法律的適用，更是聯(lián)系行政法學(xué)理論與實(shí)踐的橋梁。我國雖然正在推行判例指導(dǎo)制度，但法律卻不承認(rèn)行政判例的約束力。因此，有必要借鑒大陸法系國家以制定法為主、判例法為輔的模式。但考慮到當(dāng)前行政法官個(gè)人的專業(yè)素質(zhì)和經(jīng)驗(yàn)積累普遍低下，以及司法地方化嚴(yán)重的情況下，可以由高等行政法院對(duì)自己的判決進(jìn)行篩選，挑選出具有典型意義的判決公布成判例。判例應(yīng)向社會(huì)公開，以便法學(xué)界和全社會(huì)對(duì)行政判例進(jìn)行研究和分析，提出改進(jìn)意見，促進(jìn)行政法理論界和實(shí)務(wù)界的良性互動(dòng)。同時(shí)，必須加強(qiáng)對(duì)已公布判例的編篡出版工作，供學(xué)界、律師和普通公民查詢。隨著行政法官整體素質(zhì)的提高。司法地方化現(xiàn)象得以克服，法治環(huán)境進(jìn)一步改善，可考慮仿照法、德行政法院的做法，所有上級(jí)法院公布的判例對(duì)下級(jí)法院都有約束力，判例匯編也相應(yīng)分為最高行政法院判例匯編和高等行政法院判例匯編，以充分發(fā)揮行政判例制度的靈活性和生命力。

責(zé)任編輯車英