我國商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的立法缺陷及完善建議

王魯寧　賈愛華

一、我國商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的立法缺陷

首先,我國對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的立法呈現(xiàn)出分散性和原則性的特點(diǎn)。盡管現(xiàn)有的一系列法律法規(guī)對(duì)商業(yè)銀行的接管、解散、撤銷、破產(chǎn)都有規(guī)定,但規(guī)定過于粗略籠統(tǒng),可操作性不強(qiáng)。比如《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中涉及商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的條款僅有第38條、39條和第40條;而專門規(guī)定撤銷的《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》,也只有38條。再比如,《商業(yè)銀行法》規(guī)定接管的條件是“己經(jīng)或可能發(fā)生信用危機(jī),嚴(yán)重影響存款人利益”,而如何判斷卻并無具體明確的標(biāo)準(zhǔn)?？梢?關(guān)于商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的接管、解散、撤銷、破產(chǎn)等方式,在定義、程序、條件和各方的權(quán)利義務(wù)等方面都缺乏能夠明確指導(dǎo)實(shí)踐的法律規(guī)定。而對(duì)于商業(yè)銀行之間并購等主動(dòng)型市場(chǎng)退出方式,我國現(xiàn)行立法尚沒有規(guī)定,這不利于最大限度地保護(hù)即將退出市場(chǎng)的商業(yè)銀行的存款人利益,也不利于我國商業(yè)銀行依據(jù)競爭和發(fā)展的需要開展戰(zhàn)略性重組。

其次,我國對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的立法呈現(xiàn)出混業(yè)性的特點(diǎn)。例如《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》不是針對(duì)某一類金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)退出,而是同時(shí)針對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)在內(nèi)的多種類金融機(jī)構(gòu)。很明顯,這與我國目前對(duì)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)狀不符。

再次,我國對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的立法呈現(xiàn)出低層次的特點(diǎn)。商業(yè)銀行市場(chǎng)退出法律層次仍然很低,至今尚無一部專門的法律來明確商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的方式、步驟、法律責(zé)任等內(nèi)容,涉及商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的相關(guān)規(guī)定常常散見于不同部門、不同效力等級(jí)的法規(guī)或部門規(guī)章中。而且,各種法規(guī)和部門規(guī)章之間存在著不協(xié)調(diào)甚至相互沖突之處,使相關(guān)主體在具體適用時(shí)感到無所適從。

最后,我國對(duì)商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管立法缺乏相應(yīng)的配套機(jī)制。由于銀行危機(jī)極具擴(kuò)散性和破壞性,所以,很多西方發(fā)達(dá)國家在商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管方面都建立了相應(yīng)的配套機(jī)制,主要包括存款保險(xiǎn)制度和最后貸款人制度。我國當(dāng)前尚沒有建立正式的存款保險(xiǎn)制度,最后貸款人制度也有待完善。

二、完善建議

(一)完善商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的法律體系

完善我國商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的法律體系是一個(gè)長期的、循序漸進(jìn)的過程。筆者認(rèn)為應(yīng)該分三步走:

第一步,完善已出臺(tái)的《金融機(jī)構(gòu)撤銷條例》和正在起草中的《金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)條例》,著手制定《金融機(jī)構(gòu)接管條例》、《金融機(jī)構(gòu)并購條例》和《金融機(jī)構(gòu)解散條例》,使國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在處理問題銀行時(shí)能夠做到有法可依。

第二步,適時(shí)地制定適合我國商業(yè)銀行市場(chǎng)退出的單行法規(guī),如《商業(yè)銀行撤銷條例》、《商業(yè)銀行破產(chǎn)條例》等;然后隨著我國銀行業(yè)的不斷發(fā)展,再將這些單行條例進(jìn)行整合,使其更加系統(tǒng)和完善,如制定《商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管條例》,從市場(chǎng)退出的方式、方法、程序等方面予以規(guī)范,并對(duì)市場(chǎng)退出中必須解決的問題,如債務(wù)的清償順序等作出明確細(xì)致的規(guī)定。

第三步,將國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)制定的法規(guī)上升到法律的層次,如制定《商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管法》,使商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管最終能夠在法律上得到確認(rèn)。

(二)完善商業(yè)銀行市場(chǎng)退出監(jiān)管的配套機(jī)制

1. 構(gòu)建存款保險(xiǎn)法律制度。應(yīng)及時(shí)制定《存款保險(xiǎn)法》,對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的組織形式及其職能、投保方式、投保機(jī)構(gòu)的范圍、保險(xiǎn)標(biāo)的、保險(xiǎn)基金的籌集、保險(xiǎn)費(fèi)率核定、存款保險(xiǎn)限額、保險(xiǎn)金給付等內(nèi)容進(jìn)行設(shè)計(jì)和規(guī)范,以立法的形式構(gòu)建存款保險(xiǎn)法律制度。

2. 完善最后貸款人法律制度。最后貸款人制度是中央銀行保護(hù)性監(jiān)管措施中的一種,是由中央銀行在商業(yè)銀行出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難或面臨危機(jī)時(shí)進(jìn)行緊急融資,幫助商業(yè)銀行擺脫困境。目前,對(duì)該制度的規(guī)定只是散見于《中國人民銀行法》和央行的一些部門規(guī)章中。因此,我國在今后的立法中應(yīng)進(jìn)一步明確央行最后貸款人的職責(zé),對(duì)央行的履行最后貸款人職責(zé)決策過程作嚴(yán)格規(guī)定,同時(shí)應(yīng)明確最后貸款人援助不能作為商業(yè)銀行的長期資本加以使用。

(責(zé)任編輯 代金奎)