論城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的形成機(jī)制

何　靜　李京生

內(nèi)容摘要改革開放以來，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌帶來了城市社會(huì)空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。很多大城市出現(xiàn)了城市貧困人口聚居在城市特定區(qū)位的現(xiàn)象，上海概不例外。對(duì)楊浦區(qū)城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的形成是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革，廉租房保障制度缺位，“重效率、輕公平”的城市規(guī)劃價(jià)值取向，城市歷史空間的延續(xù)等多因素共同作用的結(jié)果。當(dāng)下需要從住房保障和城市規(guī)劃兩方面采取行動(dòng)，促進(jìn)低保群體與中、高收入群體的社會(huì)融合。

關(guān)鍵詞城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)現(xiàn)狀特征社會(huì)影響形成機(jī)制

改革開放以來，尤其是1990年代以來，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌帶來了城市社會(huì)空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。很多大城市出現(xiàn)了城市貧困人口聚居在城市特定區(qū)位的現(xiàn)象，甚至一些中等城市也成為貧困人口區(qū)位化的高發(fā)地區(qū)。在西方發(fā)達(dá)國家，有關(guān)城市貧困人口聚居的現(xiàn)象和后果已經(jīng)得到廣泛的討論，尤其是美國，近30年來，社會(huì)學(xué)、地理學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)者分別從城市貧困人口聚居區(qū)的成因、聚居的廣度和深度等方面，對(duì)很多城市進(jìn)行深入的實(shí)證研究和理論探討。然而國內(nèi)相關(guān)研究尚處于起步階段，且多側(cè)重于理論探討，必要的實(shí)證研究成果較少，并主要集中在南京、廣州兩個(gè)城市。此外，多數(shù)研究出于數(shù)據(jù)提取的方便性，將街道作為基本統(tǒng)計(jì)單元來討論城市貧困人口聚居狀況。而街道的空間范圍大、異質(zhì)性強(qiáng)，往往不能準(zhǔn)確反映貧困人口聚集居住的真實(shí)狀態(tài)。筆者擬以上海市楊浦區(qū)為研究基地，以居委會(huì)作為基本空間單元，對(duì)城市貧困人口的典型組成部分——城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)展開實(shí)證研究，著力探析城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的形成機(jī)制。

城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)，顧名思義就是城市中城鎮(zhèn)最低生活保障家庭相對(duì)聚居的區(qū)域。對(duì)貧困人口聚居區(qū)的界定是國外城市貧困人口聚居研究的一個(gè)重要內(nèi)容。威爾遜在對(duì)芝加哥的研究中把貧困率在20％以上的人口普查統(tǒng)計(jì)單元界定為貧困地區(qū)，把貧困率在40％以上的界定為極端貧困地區(qū)。加構(gòu)韋斯基等學(xué)者將該定量界定方法拓展到芝加哥以外地區(qū)時(shí)，普遍采用40％的界線來界定貧困地區(qū)，認(rèn)為“用40％的標(biāo)準(zhǔn)選擇的地區(qū)與地方政府和人口統(tǒng)計(jì)部門所認(rèn)定的(貧困)聚居區(qū)是相符的”。

我國目前各城市、分區(qū)、街道沒有公開的居民收入信息，缺乏明確指標(biāo)界定城市貧困人口聚居區(qū)，對(duì)城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的相關(guān)定量研究也很少。筆者借鑒加構(gòu)韋斯基等學(xué)者的定量方法，將居委會(huì)作為基本空間單元，以特定的城鎮(zhèn)低保家庭比重標(biāo)準(zhǔn)來界定城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)。加構(gòu)韋斯基等學(xué)者采用的40％貧困率標(biāo)準(zhǔn)，是全美城市中心區(qū)貧困率的兩倍左右。上海市中心城區(qū)城鎮(zhèn)低保家庭比重約為5％，筆者也采用該比重的兩倍來界定城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)，即城鎮(zhèn)低保家庭占戶籍家庭總數(shù)的比例在10％以上的居委會(huì)。據(jù)此，楊浦區(qū)全部306個(gè)居委會(huì)中有27個(gè)居委會(huì)被界定為城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)。2008年2－3月，筆者對(duì)其進(jìn)行了實(shí)地勘察，并選擇了四個(gè)典型聚居區(qū)進(jìn)行抽樣問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)盡管不同聚居區(qū)間存在差異，但它們?cè)谏鐣?huì)經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)空間方面具有明顯的共性。

第一，從社會(huì)經(jīng)濟(jì)構(gòu)成來看，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的居住主體表現(xiàn)出較強(qiáng)的同質(zhì)性和普遍的低層次性：(1)居住群體以低保和低收入家庭為主，少數(shù)為中等收入家庭，完全沒有高收入家庭居??；(2]社區(qū)老齡化十分嚴(yán)重：(3)戶主的失業(yè)率極高；(4)在業(yè)戶主的職業(yè)類型接近，大都從事傳統(tǒng)工業(yè)和低端服務(wù)業(yè)，且處在低技術(shù)、低工資的崗位；(5)家庭人口規(guī)模較大，家庭負(fù)擔(dān)系數(shù)較高。

第二，從物質(zhì)空間環(huán)境來看，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的居住環(huán)境嚴(yán)重衰退：(1)聚居區(qū)主要分布在舊式里弄、早期工人住宅區(qū)和工人新村；(2)建設(shè)年代久遠(yuǎn)，房屋老化嚴(yán)重；(3)房屋建筑等級(jí)普遍較低，以舊式里弄和第三類職工住宅為主；(4)綠化和公共服務(wù)設(shè)施十分缺乏，居委會(huì)、青少年和老年活動(dòng)室用房嚴(yán)重不足；(5)住房困難較為普遍，抽樣人均居住面積不足7平方米。

城鎮(zhèn)低保家庭在特定區(qū)域的高度聚集，有利于集中提供社會(huì)服務(wù)，便于對(duì)低保家庭進(jìn)行管理，提高公共設(shè)施的利用率：但同時(shí)也給城市和諧發(fā)展帶來了諸多負(fù)面影響。其一，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的出現(xiàn)造成了城市空間資源分配的不均衡。低保家庭相對(duì)集中居住在物質(zhì)空間環(huán)境衰敗的聚居區(qū)中，他們所占有的居住空間資源在數(shù)量和質(zhì)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中、高收入群體，擴(kuò)大了他們?cè)谏鐣?huì)分配中的不平等地位，使低保群體的弱勢(shì)地位在城市空間上延續(xù)，形成對(duì)其社會(huì)地位與城市空間的雙重剝奪。其二。城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)與周邊地區(qū)在居住空間環(huán)境、社會(huì)成員構(gòu)成、消費(fèi)生活習(xí)慣等方面的差異日趨明顯。加劇了城市居住隔離。以居住區(qū)域?yàn)榻?，低保家庭在聚居區(qū)內(nèi)互相結(jié)合內(nèi)聚起來，把中、高收入群體排斥在交際圈之外，阻礙了積極的社會(huì)群際交往。使得不同群體或階層之間的流動(dòng)產(chǎn)生斷裂，導(dǎo)致貧困的固化和社會(huì)階層的對(duì)立，進(jìn)一步強(qiáng)化了社會(huì)隔離的趨勢(shì)。其三，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的形成，在一定程度上加劇了舊城改造地區(qū)的群體性社會(huì)矛盾。楊浦老城區(qū)的舊式里弄是低保家庭聚居區(qū)的主要分布區(qū)域之一，很多居民同時(shí)面臨經(jīng)濟(jì)貧困和住房困難，社會(huì)矛盾在這些地區(qū)高度集中、相互交織。在長(zhǎng)期等待動(dòng)遷的過程中，聚集區(qū)居民逐漸形成了共同的利益同盟，個(gè)人的貧困問題極易演變成群體性社會(huì)問題，在一定程度上加劇了舊城改造地區(qū)的社會(huì)矛盾，影響了地區(qū)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

新馬克思主義學(xué)派認(rèn)為，決定城市空間結(jié)構(gòu)的是隱藏在表面世界后的深層社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，社會(huì)和空間之間存在辯證統(tǒng)一的交互作用。楊浦區(qū)城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的形成，無疑是轉(zhuǎn)型期以來各種社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素共同作用的結(jié)果。

1，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革的影響。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革過程中，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致大批國有企業(yè)停產(chǎn)、半停產(chǎn)，大量富余人員下崗、失業(yè)，生活陷入困境，出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的城市貧困現(xiàn)象。作為上海的老工業(yè)基地，在上世紀(jì)90年代以來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國企改革中，楊浦區(qū)大量工廠破產(chǎn)、停業(yè)或外遷，到2003年已有154家工廠關(guān)、停、并、遷，大量產(chǎn)業(yè)工人被分流，下崗、待業(yè)或進(jìn)入?yún)f(xié)保，下崗再就業(yè)職工達(dá)21萬余人。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)逐步萎縮，大量低技能的簡(jiǎn)單勞動(dòng)力由傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)部門析出卻難以進(jìn)入新興產(chǎn)業(yè)部門，進(jìn)而陷入貧困狀況，不得不依靠城鎮(zhèn)最低生活保障生活。上海社會(huì)科學(xué)院在2005年對(duì)楊浦區(qū)的抽樣調(diào)查顯示，53.1％的居民在改革過程中實(shí)際收入水平下降，55.1％的居民認(rèn)為自己職業(yè)地位下降，在轉(zhuǎn)型過程中原來的普通產(chǎn)業(yè)工人承受了巨大的社會(huì)代價(jià)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革過程中，大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人經(jīng)歷了社會(huì)地位的垂直下降，從擁有穩(wěn)定的較高工資收入的產(chǎn)業(yè)工人，變成失業(yè)、退休或從事其他低收入職業(yè)的低保人口。居民在社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位上的變化。直接改變了城市空間的社會(huì)構(gòu)成，使得一些計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的工人居住區(qū)迅速退化為低保家庭相對(duì)集中的聚集區(qū)。

2，廉租住房保障制度的實(shí)質(zhì)性缺位。改革開放以來，

我國對(duì)實(shí)行了近30年的計(jì)劃型、統(tǒng)包統(tǒng)分的實(shí)物福利性住房制度進(jìn)行了改革，1999年底上海市明確提出停止住房實(shí)物分配，推行住房分配貨幣化補(bǔ)貼制度和住房保障政策，并從2000年開始逐步建立以城鎮(zhèn)低保家庭為主要對(duì)象的廉租住房保障制度。然而從整體來看，上?，F(xiàn)行廉租政策的覆蓋面仍然較小，絕大多數(shù)城鎮(zhèn)低保家庭的居住條件并沒有得到改善。對(duì)于低保家庭來說，住房福利分配制度已經(jīng)徹底結(jié)束，高額的房?jī)r(jià)與現(xiàn)實(shí)支付能力之間的巨大鴻溝，使他們不可能通過住房市場(chǎng)改善居住條件：整個(gè)廉租住房制度體系尚未成熟，存在實(shí)質(zhì)性的政策缺位。低保家庭的居住處于缺少保障的狀態(tài)。隨著中高收入群體“向上流動(dòng)”到環(huán)境較好的新建小區(qū)居住，大部分低保家庭被迫繼續(xù)居住在早期單位分配給職工家庭的公有住房中或擁擠、破舊的家傳私房里，客觀上促使這些地區(qū)城鎮(zhèn)低保家庭的比例升高。

3，“重效率、輕公平”的城市規(guī)劃價(jià)值取向。在我國城市規(guī)劃是一種政府行為，通過高效的空間調(diào)控，政府意志被施加于城市內(nèi)部空間的發(fā)展過程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。在居民社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位差別較小、社會(huì)利益相對(duì)簡(jiǎn)單的條件下，社會(huì)目標(biāo)顯得較為一致，城市規(guī)劃以“公共利益”為目標(biāo)對(duì)城市資源進(jìn)行配置。社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以來，社會(huì)利益日趨復(fù)雜，政府制定和執(zhí)行城市規(guī)劃政策的時(shí)候往往無法代表“全體社會(huì)成員的利益”，而是有選擇、有偏好地代表其中某種利益，甚至可能是地方政府自身的利益。城市規(guī)劃領(lǐng)域的實(shí)踐按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律追求利益的最大化，在城市資源配置中過度追求效率，相對(duì)忽視了社會(huì)的公正與公平。政府用以調(diào)控城市空間發(fā)展的城市規(guī)劃淪為“招商規(guī)劃”，國家投入大量資金進(jìn)行的舊區(qū)改造，往往是房地產(chǎn)商獲利，而百姓利益受損。老城區(qū)內(nèi)的很多區(qū)域長(zhǎng)期得不到改善。一旦進(jìn)行舊區(qū)改造。又意味著其中的低保家庭要被迫搬遷到遠(yuǎn)離市中心的遠(yuǎn)郊去。

4，城市歷史空間的延續(xù)。城市空間的演變具有歷史延續(xù)性，現(xiàn)狀社會(huì)空間結(jié)構(gòu)和居住空間的分異與歷史遺存緊密相關(guān)。在近代上海已形成了“西貴東賤。地頃西南”的居住格局。南京路、外灘一帶屬于公共租界，淮海路一帶為法租界：城市西部愚園路、衡山路的花園住宅區(qū)是富人聚居區(qū)；而東北部的楊浦、閘北、寶山都是工廠區(qū)，大量來滬務(wù)工的貧困農(nóng)民在工廠周圍間隙地、鐵路沿線、黃浦江和蘇州河兩岸搭建棚戶簡(jiǎn)屋居住。解放前夕楊浦區(qū)共有住宅190.46萬平方米，大部分為舊式里弄和棚戶簡(jiǎn)屋，其中有132處棚戶區(qū)，占全市棚戶區(qū)的1／3以上。經(jīng)過50多年的改造，至2005年底楊浦區(qū)境內(nèi)仍有143萬平方米的舊式里弄和10萬平方米的棚戶簡(jiǎn)屋。正是這些棚戶簡(jiǎn)屋和舊式里弄房屋，繼續(xù)構(gòu)筑了楊浦區(qū)居住建筑的底部空間。在歷次的舊區(qū)改造和住房解困中，部分居民離開這里到其他地區(qū)居住，然而更多的貧困群體卻不得不繼續(xù)居住在這些建筑衰敗的地區(qū)，甚至還有一部分貧困人口為生活壓力所迫而遷入這些生活成本相對(duì)較低的地區(qū)。遺留下來的成片舊里簡(jiǎn)屋的分布與老城區(qū)的低保家庭聚居區(qū)高度耦合，歷史上的貧困地區(qū)形成了新的貧困人口聚居區(qū)。

楊浦區(qū)的實(shí)證研究表明，城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)已帶來諸多負(fù)面影響，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的深入發(fā)展，城鎮(zhèn)低保家庭聚居的規(guī)模和密度還可能進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)于英美等西方發(fā)達(dá)國家已發(fā)生的貧民窟騷動(dòng)，我們應(yīng)該引以為鑒。筆者認(rèn)為當(dāng)下我們應(yīng)從住房保障和城市規(guī)劃兩方面采取行動(dòng)，改善低保家庭等城市貧困群體的居住水平，促進(jìn)低保群體與中、高收入群體的社會(huì)融合。

1，提高廉租住房保障水平。第一，盡快制定出符合我國國情的廉租住房保障法規(guī)，從法律上對(duì)我國住房保障的目標(biāo)框架、保障對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、資金來源及機(jī)構(gòu)設(shè)置等做出明文規(guī)定，切實(shí)擴(kuò)大廉租政策覆蓋面，提高保障標(biāo)準(zhǔn)，拓展廉租房源供給。第二，繼續(xù)推行“以租金補(bǔ)貼為主、實(shí)物配租為輔”的廉租住房保障方式，由廉租對(duì)象根據(jù)自己的需要選擇住房地點(diǎn)。發(fā)揮有限資金的作用，形成退出機(jī)制，避免因集中興建廉租房而形成新的“貧民窟”。第三，構(gòu)建廉租住房租賃的服務(wù)平臺(tái)，在政府主管部門的指揮下，由專門機(jī)構(gòu)為廉租籌集資金和房源，并為廉租對(duì)象提供房屋租賃或退租服務(wù)，通過服務(wù)平臺(tái)將參與廉租的政府部門、房屋租賃機(jī)構(gòu)及廉租對(duì)象等多個(gè)主體有機(jī)地聯(lián)結(jié)起來，提高廉租保障的實(shí)施水平。

2，促進(jìn)社會(huì)融合的城市規(guī)劃。第一，在城市層面，城市總體規(guī)劃和空間發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)采取促進(jìn)公平、融合的原則，公平原則強(qiáng)調(diào)將公平作為規(guī)劃的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一，使之成為規(guī)劃的政策目標(biāo)，包括不同收入群體公平公正的分配、接觸空間資源。㈣融合原則強(qiáng)調(diào)對(duì)城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)的重視，促進(jìn)聚居區(qū)的升級(jí)改善以及與城市其他地區(qū)的融合，避免“直接拆除”將土地置換成中高檔商品房的做法。第二，在區(qū)和街道層面。在城市分區(qū)規(guī)劃和各街道范圍的社區(qū)規(guī)劃中，必須充分考慮娛樂、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、老年設(shè)施等的合理公平布局。規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注這些設(shè)施分配的公正性，從公平角度出發(fā)對(duì)這些資源的布局分配進(jìn)行深入考慮，制定滿足不同收入群體需求的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃，優(yōu)化區(qū)域性布局。對(duì)于城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)集中的區(qū)域，可以通過城市用地規(guī)劃，調(diào)整用地結(jié)構(gòu)來提高這些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施水平，積極改善低保家庭聚居區(qū)的環(huán)境條件。第三，在居委會(huì)層面，通過規(guī)劃、建設(shè)不同收入群體的混合居住區(qū)促進(jìn)社會(huì)融合，為低保等貧困群體提供平等的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境，為其社會(huì)生活能力與質(zhì)量的提升創(chuàng)造同等的外部機(jī)會(huì)。鄰里或小區(qū)內(nèi)部的混居，既包括同幢建筑內(nèi)的混居。也包括單體同質(zhì)、不同建筑間混居等情形，在鄰里或小區(qū)內(nèi)部應(yīng)構(gòu)建必要的公共溝通空間體系，促進(jìn)居民個(gè)體間、群體間、階層間的日常交往和溝通。對(duì)于已經(jīng)出現(xiàn)的城鎮(zhèn)低保家庭聚居區(qū)，有必要制定有針對(duì)性的發(fā)展戰(zhàn)略，在現(xiàn)有規(guī)劃框架內(nèi)為聚居區(qū)的更新和再開發(fā)創(chuàng)造條件，以期打破同質(zhì)貧困群體聚居的格局。

編輯阮子瑗