農(nóng)村土地征用補(bǔ)償機(jī)制的問題與對(duì)策簡(jiǎn)析

作為關(guān)鍵生產(chǎn)力要素的土地資源,因其固有的稀缺性與不可再生性,成為推進(jìn)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的首要考量因素。我國現(xiàn)行的做法是通過對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征用,轉(zhuǎn)移所有權(quán)進(jìn)而將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,以滿足對(duì)城市用地的需求。但實(shí)踐中,由于缺乏合理有效的征地補(bǔ)償機(jī)制,農(nóng)民的切身利益不能得到有效保障,因征地引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生,危及到社會(huì)的安定與和諧。

一、農(nóng)村土地征用補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

(一)對(duì)關(guān)鍵法律概念“公共利益的需要”界定不清,導(dǎo)致政府行為的隨意性?！稇椃?》與《土地管理法 》均對(duì)土地征用的前提作了明確規(guī)定,即“ 國家為了公共利益的需要 ,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！比欢?何謂公共利益,那些建設(shè)項(xiàng)目屬于公共利益的需要卻缺少清晰、權(quán)威的界定,導(dǎo)致一些地方政府自行解釋,濫用公權(quán)力,甚至打著公益的旗號(hào)征用農(nóng)村土地用于房地產(chǎn)開發(fā)等商業(yè)化、政績(jī)化建設(shè),隨意擴(kuò)大征地范圍與用途。

(二)征用拆遷安置方式過于單一,失地農(nóng)民缺乏有效的社會(huì)保障。首先,從各地安置方案來看,主要有兩種方式,一是職業(yè)介紹,即將實(shí)地農(nóng)民安置于征用建設(shè)單位務(wù)工或通過政府進(jìn)入私營企業(yè),實(shí)現(xiàn)“職業(yè)非農(nóng)化”。但是在農(nóng)村剩余勞動(dòng)力隊(duì)伍龐大,就業(yè)壓力緊張的形勢(shì)下,這種安置方式往往執(zhí)行難度較大。二是一次性貨幣安置,即征地部門將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及青苗補(bǔ)償費(fèi)一次性支付。這也是目前最廣泛采取的方法。從長遠(yuǎn)看,農(nóng)民一旦將用完有限貨幣補(bǔ)償,生活上無其他穩(wěn)定收入來源,將最終成為“種地?zé)o田,就業(yè)無崗”的境地,極易引發(fā)社會(huì)矛盾。其次,實(shí)地農(nóng)民社會(huì)保障體系欠缺。目前社會(huì)保障體系覆蓋率較低的現(xiàn)實(shí) , 失地農(nóng)民并未未納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系,目前在農(nóng)村實(shí)施的一定程度上的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)僅僅限于最低保障的范疇,加之失地農(nóng)民無法享受城鎮(zhèn)公共產(chǎn)品,而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的公共積累相當(dāng)有限,農(nóng)民又缺乏必要的就業(yè)技能,無法共享城市化的成果。

(三)征地補(bǔ)償程序執(zhí)行不規(guī)范,民主程度較低,農(nóng)民參與機(jī)會(huì)受限。按照《土地管理法 》相關(guān)規(guī)定 ,征地方案確定后 ,有關(guān)政府應(yīng)當(dāng)公告,并認(rèn)真聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民的意見。但在實(shí)際征用過程中,農(nóng)民缺少表達(dá)訴求的必要途徑,征地過程存在大量的暗箱操作、以權(quán)謀私現(xiàn)象。許多地方政府不嚴(yán)格執(zhí)行法律既定程序,農(nóng)民對(duì)征用的目的和范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等信息缺乏了解,參與程度十分有限;許多地方政府就補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)等應(yīng)當(dāng)廣泛聽取農(nóng)民意見的諸多事項(xiàng),僅與少數(shù)基層組織干部協(xié)商,不實(shí)行村務(wù)公開,被征地農(nóng)民無法以權(quán)利主體的地位參與到征用談判中來;另外,對(duì)于土地的征用價(jià)格,農(nóng)民也沒有平等發(fā)言權(quán)與自主決定權(quán),完全依附于地方政府,處于逆來順受的地位,農(nóng)民的權(quán)利不能得到充分的尊重。

(四)農(nóng)民補(bǔ)償安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算方法不科學(xué)。目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照《土地管理法》對(duì)原土地用途年產(chǎn)值的倍數(shù)來計(jì)算的,即補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。其中,耕地的補(bǔ)償費(fèi)為被征用前三年年產(chǎn)值的六到十倍;安置補(bǔ)助費(fèi)為被征用前三年的平均年產(chǎn)值的四到六倍,兩項(xiàng)總計(jì)不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的 三十倍。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的出讓價(jià)格來說,兩者懸殊巨大。實(shí)際上,這部分超額收益基本由成了地方政府與開發(fā)商獲得。同時(shí)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)的物的定位也存在誤區(qū),當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照農(nóng)產(chǎn)品作為基準(zhǔn)計(jì)算的,然而實(shí)際上被征用土地往往是用于城市建設(shè)而非農(nóng)業(yè)生產(chǎn),當(dāng)?shù)卣虺鲎屚恋厥褂脵?quán)獲得的高額利潤,失地農(nóng)民無法分享。

二、完善我國農(nóng)村土地征用補(bǔ)償機(jī)制的幾點(diǎn)思考

(一)對(duì)“公共利益的需要”作出科學(xué)、合理的界定,彌補(bǔ)相關(guān)法律法規(guī)的缺位。針對(duì)現(xiàn)行法律并沒有明確界定何種征地原因是屬于公共利益的需要。因此,應(yīng)當(dāng)對(duì)《憲法 》和《土地管理法 》中的“公共利益”做出權(quán)威解釋,對(duì)其內(nèi)涵與外延做出明確界定。同時(shí)要求地方政府嚴(yán)格依照既定權(quán)限與程序行使征地權(quán), 嚴(yán)格界定公益性用地和非公益性用地的邊界,將商品化住宅、旅游、娛樂和等非生產(chǎn)性用地退出征地范圍 ,最終限定在公益事業(yè)用地必要范圍內(nèi)。

(二)構(gòu)建多層次農(nóng)民社會(huì)保障體系,妥善安置失地農(nóng)民。健全農(nóng)民社會(huì)救助、就業(yè)保障、醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育保障機(jī)制,將失地農(nóng)民納入城市保障范圍內(nèi),提高社保標(biāo)準(zhǔn),多形式、多渠道籌措社?；?是解決失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)工作的基準(zhǔn)點(diǎn)。這就要求一方面要加大國家財(cái)政投入力度,鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民個(gè)人參保,實(shí)現(xiàn)國家、集體與個(gè)人三方投入與風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制;另一方面規(guī)范明確各類征地主體在任何用途的土地征用時(shí) ,均應(yīng)從土地收益中留出一定比例作為農(nóng)民失地后的社會(huì)保障資金,并專門賬戶儲(chǔ)存、專門機(jī)構(gòu)管理。另外,地方政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民實(shí)施就業(yè)培訓(xùn)與專業(yè)技術(shù)教育、增強(qiáng)農(nóng)民的文化知識(shí)與職業(yè)技能,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就業(yè)由體力型向技能型的轉(zhuǎn)變。

(三)規(guī)范土地征用補(bǔ)償程序,實(shí)行透明操作,堅(jiān)持各階段農(nóng)民參與的廣泛性。其一,保障農(nóng)民的知情權(quán)。在征地方案報(bào)批前,要將擬征地的用途、位置、安置標(biāo)準(zhǔn)與途徑告知被征地農(nóng)民,聽取農(nóng)民的意見,并將被征地農(nóng)民意見、要求等材料作為審查征地方案的必備形式要件。其二,尊重被征地農(nóng)民的自主決定權(quán)。涉及土地征用價(jià)格、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案等事關(guān)農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的有關(guān)事項(xiàng),要確保農(nóng)民的平等協(xié)商權(quán),確保在土地征用的政策績(jī)效與成本收益、不同方案之間間的選擇權(quán),以維護(hù)自身權(quán)益。其三,相關(guān)部門要建立征地補(bǔ)償?shù)怯浿贫?加強(qiáng)征地補(bǔ)償資金監(jiān)管。確保有關(guān)安置補(bǔ)償費(fèi)用一次性到達(dá)農(nóng)戶手中,防止被擠占、侵吞;集體經(jīng)濟(jì)組織建立收支賬戶,做到專款專用、賬務(wù)公開。

(四)探索科學(xué)合理的征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。可考慮征綜合地價(jià)的做法。即在城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi) ,依據(jù)地類、產(chǎn)值、農(nóng)地等級(jí)、人均耕地?cái)?shù)量、土地供求關(guān)系、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素,劃分區(qū)片并測(cè)算的征地綜合補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),原則上不含地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征地區(qū)片價(jià)測(cè)算范圍重點(diǎn)在總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi),但各地可根據(jù)征地需要和實(shí)際情況擴(kuò)展到郊區(qū)或更大范圍。

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作者簡(jiǎn)介

盛國文(男,1982—)南開大學(xué)法律碩士研究生