我國政府投資效益審計(jì)探析

付道美

(安徽大學(xué)工商管理學(xué)院,安徽 合肥 230039)

摘要:效益審計(jì)是審計(jì)工作發(fā)展的方向,在我國投資4萬億擴(kuò)大內(nèi)需的情況下,政府投資效益尤為重要,通過列舉我國政府投資效益審計(jì)的現(xiàn)狀及存在的問題,進(jìn)而提出了提高政府投資效益審計(jì)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞:效益審計(jì);問題;對(duì)策

中圖分類號(hào):F239文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)15016801

1政府投資項(xiàng)目效益審計(jì)的必要性

近年來,國家財(cái)政通過下達(dá)國債資金計(jì)劃等方式,不斷加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入,地方工程建設(shè)投資主體也日趨多元化,政府投資的規(guī)模和比重逐年增加,特別是在金融危機(jī)的背景下,政府投資4萬億用于擴(kuò)大內(nèi)需,所以審計(jì)機(jī)關(guān)在投資項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督方面發(fā)揮著非常重要的作用。從歷史資料來看,一些政府投資項(xiàng)目的效益發(fā)揮不甚理想,有的甚至等同于無效用投資,不僅給國家造成損失浪費(fèi),而且還導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)的失調(diào),審計(jì)機(jī)關(guān)如何緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)工作中心,加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的效益審計(jì)為社會(huì)公眾越來越關(guān)注。

2我國政府投資效益審計(jì)存在的問題

2.1監(jiān)管部門多元化

我國的政府投資建設(shè)中,有發(fā)改委(立項(xiàng)、審批、招投標(biāo))、財(cái)政(資金撥付與財(cái)務(wù)管理)、審計(jì)(資金運(yùn)用)、建委(建設(shè)監(jiān)理)、國有資產(chǎn)管理部門(使用)、質(zhì)量監(jiān)督、監(jiān)察、紀(jì)委等部門以及重大建設(shè)項(xiàng)目稽察特派員的監(jiān)管。監(jiān)管部門比較多,但監(jiān)管效果并不理想,還容易出現(xiàn)多頭管理的現(xiàn)象。在監(jiān)管過程中出現(xiàn)大家一起管,大家都不管的局面,使監(jiān)管工作難以進(jìn)行;另外,各部門的監(jiān)管側(cè)重的角度不同,依據(jù)的方法和標(biāo)準(zhǔn)也不一致,所以造成各部門監(jiān)管結(jié)論的不一致,甚至有時(shí)候會(huì)出現(xiàn)沖突現(xiàn)象,令項(xiàng)目負(fù)責(zé)人無所適從,也使效益審計(jì)難度增加。

2.2政策依據(jù)繁雜,缺乏相關(guān)法律、法規(guī)制度

建設(shè)項(xiàng)目的過程涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)管理等方面,具有較強(qiáng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)綜合特征。國家有關(guān)部門要盡快立法,完善國家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)執(zhí)法環(huán)境。一個(gè)完善和健全的效益審計(jì)的法律環(huán)境應(yīng)該包括:效益審計(jì)的法定要求、實(shí)施效益審計(jì)的法律法規(guī)規(guī)定、效益審計(jì)結(jié)果的法律法規(guī)規(guī)定及其他與效益審計(jì)項(xiàng)目相關(guān)的規(guī)章制度。我國政府投資效益審計(jì)仍處于探索和深入實(shí)踐階段。2006年頒布的新的《審計(jì)法》有關(guān)效益審計(jì)的內(nèi)容顯得過于寬泛,并未涉及政府投資效益審計(jì)的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

2.3審計(jì)人員結(jié)構(gòu)不合理

政府投資審計(jì)工作復(fù)雜而且工作量大,現(xiàn)在擁有的審計(jì)人員少,人員結(jié)構(gòu)不合理,審計(jì)人員的結(jié)構(gòu)以會(huì)計(jì)人員為主,懂財(cái)務(wù)專業(yè)的人員多,懂工程專業(yè)的人員少,特別是缺少應(yīng)有的建設(shè)項(xiàng)目管理和工程決算審核等方面的專業(yè)審計(jì)技術(shù)人員。政府投資效益審計(jì)人員要具備許多方面的專業(yè)知識(shí),比如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法律、工程等,另外效益審計(jì)要求審計(jì)人員要深入了解某些行業(yè),并在評(píng)議項(xiàng)目效益時(shí)有深刻的判斷。

2.4大多數(shù)為事后審計(jì),事前審計(jì)、事中審計(jì)比較少

效益審計(jì)不僅對(duì)過去,也可以對(duì)現(xiàn)在甚至未來的事項(xiàng)進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和預(yù)測(cè)。2006年新《審計(jì)準(zhǔn)則》關(guān)于效益審計(jì)的規(guī)定,主要對(duì)“已發(fā)生或完成的”政府工程進(jìn)行效益審計(jì),如:三峽庫區(qū)移民和地質(zhì)災(zāi)害防治資金審計(jì)、三峽樞紐工程審計(jì)、京津風(fēng)沙源治理工程專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等。政府投資項(xiàng)目建設(shè)周期一般較長,把審計(jì)介入時(shí)間安排在項(xiàng)目竣工后,因已經(jīng)時(shí)過境遷,可能會(huì)造成合同確定的不合理價(jià)款無法追繳、建設(shè)中監(jiān)理不到位、施工不到位甚至設(shè)計(jì)不到位等問題難于發(fā)現(xiàn)。

2.5績效審計(jì)認(rèn)識(shí)不足

政府績效審計(jì)從二十世紀(jì)四、五十年代登上歷史舞臺(tái),經(jīng)過半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展,世界上許多國家關(guān)于政府效益審計(jì)已日趨成熟。而在我國政府效益審計(jì)處于探索階段,相當(dāng)一部分審計(jì)人員對(duì)效益審計(jì)認(rèn)識(shí)不全面,實(shí)務(wù)中不能清楚區(qū)分效益審計(jì)與傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)財(cái)政收支審計(jì),過分追求大案要案,而忽視了政府投資效益審計(jì)。我國對(duì)績效審計(jì)的基本理論——受托責(zé)任理論研究,特別是公共受托責(zé)任的研究明顯滯后,許多基本問題尚未得到系統(tǒng)論證,理論研究滯后,所以相關(guān)理論研究不夠深入也導(dǎo)致了一些人員的思想觀念落后和認(rèn)識(shí)不全面。

3我國政府投資績效審計(jì)的對(duì)策

3.1成立高層次、權(quán)威性管理機(jī)構(gòu)

鑒于目前政府投資項(xiàng)目審計(jì)“政出多門”、“條塊分割”、“機(jī)構(gòu)重疊”現(xiàn)象,應(yīng)該借鑒深圳特區(qū)績效審計(jì)的經(jīng)驗(yàn),通過成立一個(gè)高層次的,有權(quán)威性的管理機(jī)構(gòu),把政府投資的工程項(xiàng)目統(tǒng)管起來,審計(jì)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政全額單列,全額撥款,解決部門之間職能交差,低水平重復(fù)監(jiān)督的現(xiàn)狀,建立專業(yè)化的監(jiān)管隊(duì)伍,加大投資管理體制改革。在市級(jí)審計(jì)局成立直屬市政府的政府投資項(xiàng)目專業(yè)監(jiān)管單位,獨(dú)立負(fù)責(zé)政府投資項(xiàng)目全過程的跟蹤執(zhí)法審計(jì),統(tǒng)一對(duì)政府投資項(xiàng)目的施工預(yù)算、工程決算、招投標(biāo)及項(xiàng)目竣工后國有資產(chǎn)的移交進(jìn)行監(jiān)督管理。

3.2完善審計(jì)法規(guī)體系

我國相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度大多數(shù)是關(guān)于傳統(tǒng)財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì),而政府投資效益方面的審計(jì)少而籠統(tǒng),缺乏具體行為規(guī)范?，F(xiàn)行《審計(jì)法 》、《審計(jì)法實(shí)施條例 》、《國家審計(jì)基本準(zhǔn)則 》針對(duì)政府投資審計(jì)方面的法律法規(guī)極少且不健全,更談不上規(guī)范,應(yīng)該結(jié)合國際國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)和做法抓緊建立有關(guān)政府投資審計(jì)方面的法規(guī)、管理?xiàng)l例、工作程序、實(shí)施細(xì)則等規(guī)章制度,健全工程投資的法制管理體系,使政府投資審計(jì)工作有法可依、有章可循有序進(jìn)行,豐富和完善我國政府投資效益審計(jì)的法規(guī)制度;及時(shí)制定統(tǒng)一普遍適用的效益審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),明確評(píng)價(jià)原則,確立評(píng)價(jià)方法,并在此框架下制定或修改行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn),逐漸建立健全評(píng)價(jià)體系,從而為效益審計(jì)的開展提供科學(xué)依據(jù)。

3.3人員結(jié)構(gòu)合理化

績效審計(jì)領(lǐng)域比財(cái)務(wù)審計(jì)領(lǐng)域更加廣泛,也比財(cái)務(wù)審計(jì)復(fù)雜。為了適應(yīng)政府績效審計(jì)的發(fā)展,我國應(yīng)形成多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu),以使審計(jì)人員能勝任績效審計(jì)工作。多元化的審計(jì)人員結(jié)構(gòu)是績效審計(jì)得以順利開展的根本前提之一。我國在聘用審計(jì)人員時(shí),應(yīng)考察人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)的綜合性。通過吸收、聘用、外送培訓(xùn)等方式,重點(diǎn)解決專業(yè)技術(shù)審計(jì)人員問題,組建培養(yǎng)自己的德才兼?zhèn)涞墓こ掏顿Y審計(jì)隊(duì)伍。

3.4實(shí)行全程跟蹤審計(jì)

國家投資項(xiàng)目周期長、控制環(huán)節(jié)多、專業(yè)技術(shù)復(fù)雜,政府投資效益審計(jì)應(yīng)該打破傳統(tǒng)審計(jì)的事后審計(jì),改為全程跟蹤審計(jì),以工程預(yù)算、工程結(jié)算、竣工決算、項(xiàng)目竣工后國有資產(chǎn)移交工作為主要控制環(huán)節(jié),突出抓好決策審計(jì)、 管理審計(jì)、 效益審計(jì),對(duì)重點(diǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目要提前介入,從源頭抓起從項(xiàng)目決策管理人手,對(duì)工程立項(xiàng)、審批、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收的全過程進(jìn)行審計(jì)?？刂仆顿Y,控制工程造價(jià),防止高估冒算行為。對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,遏制偷工減料將工程隱患消滅在萌芽狀態(tài)。

3.5轉(zhuǎn)變思想觀念

要想改變目前思想觀念落后、認(rèn)識(shí)不全面的局面,首先需要轉(zhuǎn)變觀念,正確認(rèn)識(shí)效益審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)和著力點(diǎn),不斷更新觀念還要進(jìn)行視角創(chuàng)新。國家應(yīng)該加強(qiáng)效益審計(jì)的宣傳工作,使得更多的人認(rèn)識(shí)和重視效益審計(jì),在實(shí)務(wù)中結(jié)合中國國情的前提下充分借鑒國外政府投資效益審計(jì)的先進(jìn)技術(shù)方法,走具有創(chuàng)新性審計(jì)之路。

4結(jié)語

政府投資效益審計(jì)分析評(píng)價(jià)的內(nèi)容廣泛,不同的投資項(xiàng)目因投資目標(biāo)的差異各有不同的分析評(píng)價(jià)側(cè)重點(diǎn),要在遵循基本原則的前提下,予以靈活運(yùn)用?？傊?開展政府投資項(xiàng)目效益審計(jì),有利于加強(qiáng)預(yù)算管理,強(qiáng)化資金全過程監(jiān)管,提高投資效益,逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金從目前注重資金投入的管理轉(zhuǎn)向注重對(duì)支出效果的管理,是當(dāng)前審計(jì)部門面臨的一項(xiàng)重要審計(jì)任務(wù)。

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