災(zāi)害移民及其安置要點(diǎn)分析

程　軍　金　晶

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院社會(huì)學(xué)系,江蘇 南京 211100)お

摘要:我國(guó)幅員遼闊,加之特殊的地形、地貌和氣候特征,形成了我國(guó)自然災(zāi)害頻發(fā)的現(xiàn)狀。與世界上其它一些自然災(zāi)害頻發(fā)國(guó)相比,我國(guó)的社會(huì)科學(xué)對(duì)自然災(zāi)害的研究相對(duì)落后。以汶川地震為例,探討災(zāi)害移民的內(nèi)涵與安置要點(diǎn),并在此基礎(chǔ)上,提出我國(guó)社會(huì)科學(xué)對(duì)于自然災(zāi)害的研究方向。

關(guān)鍵詞:災(zāi)害;災(zāi)害移民;安置

中圖分類號(hào):D523.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):16723198(2009)15002102お

1研究背景

1.1我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家

我國(guó)是個(gè)多山且地震多發(fā)的國(guó)家,山區(qū)面積占陸域總面積的69.4%,為世界第一山地大國(guó)。全國(guó)有一半的行政市縣在山區(qū),90%以上的森林、54%的耕地、50%以上的草地、76%的湖泊集中在山區(qū)。四川以西,尤其是青藏高原的山脈,海拔多在4000m以上,全國(guó)大陸地勢(shì)高差達(dá)9000 m。山地系統(tǒng)和山川地貌更多地受到地球板塊運(yùn)動(dòng)的影響,加上我們不合理的開發(fā)利用,使得山區(qū)與日本、印尼島國(guó)一樣容易發(fā)生地震、滑坡、泥石流等重大自然災(zāi)害。據(jù)統(tǒng)計(jì),兩千多年來,我國(guó)發(fā)生7級(jí)以上地震達(dá)90次;近百年里,超過7級(jí)的地震12次。其次,我國(guó)還經(jīng)常發(fā)生旱澇災(zāi)害。全國(guó)668座大中型城市中,400多座城市缺水,110多座城市嚴(yán)重缺水。近20年來,北方地區(qū)嚴(yán)重缺水。已構(gòu)成當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的顯性危機(jī)和制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“瓶頸”。與此相對(duì)應(yīng)的是,我國(guó)的長(zhǎng)江、黃河、淮河、海河、珠江、遼河、松花江七大領(lǐng)域都是洪水的多發(fā)區(qū)。史料記載,300年來七大流域曾發(fā)生數(shù)以千次的大洪水,尤其是黃河中下游洪水曾導(dǎo)致其多次改道。

1.2災(zāi)害移民安置的社會(huì)科學(xué)研究

人們對(duì)自然災(zāi)害的認(rèn)識(shí)有一個(gè)逐步深化的過程。一部分災(zāi)害研究者比較側(cè)重災(zāi)害的自然物理屬性,把自然災(zāi)害等同于一種“自然的危險(xiǎn)”或“極端環(huán)境事件”,在研究中特別關(guān)注災(zāi)難帶來的物質(zhì)和解決的影響;但越來越多的研究者開始意識(shí)到,災(zāi)害不僅會(huì)對(duì)人類的生命財(cái)產(chǎn)安全及環(huán)境帶來損害,更會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)后果,妨礙社會(huì)功能的正常運(yùn)行。他們開始把自然災(zāi)害對(duì)社會(huì)正常實(shí)施功能帶來的影響列為重要的研究議題,引入各種社會(huì)科學(xué)研究視角分析災(zāi)害的社會(huì)后果。社會(huì)學(xué)家對(duì)自然災(zāi)害尤感興趣,這種興趣不僅僅在于回答“災(zāi)害的社會(huì)后果為何”以及“如何減輕這些后果”之類的實(shí)際問題,由于在災(zāi)害中常規(guī)社會(huì)環(huán)境受到不同程度的破壞,這正好為社會(huì)學(xué)家們提供了一個(gè)理解、研究社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)運(yùn)動(dòng)變化過程的“自然實(shí)驗(yàn)室”,為他們深入理解社會(huì)運(yùn)行、發(fā)展社會(huì)理論提供了良機(jī)。災(zāi)害的社會(huì)學(xué)研究也因此成為當(dāng)前災(zāi)害研究中一個(gè)成果頗豐的領(lǐng)域。

但是從我國(guó)的現(xiàn)狀來看,相關(guān)的社會(huì)科學(xué)研究相對(duì)落后,特別是在汶川地震前,我國(guó)對(duì)于各種自然災(zāi)害的預(yù)防及災(zāi)后的重建工作重視程度仍然不夠,從社會(huì)學(xué)的角度對(duì)于自然災(zāi)害進(jìn)行研究就更少了,以至災(zāi)后出現(xiàn)各種社會(huì)問題。尤其是對(duì)于這種災(zāi)害移民的安置、社會(huì)整合、社會(huì)資本的重建等工作并沒有作很好的處理。對(duì)于如此巨大的地震,舉國(guó)哀痛,可是在悲痛之余,我們尚需理智地對(duì)待,妥當(dāng)?shù)靥幚砗蒙坪笫乱?讓災(zāi)民在悲傷和痛苦之后,能夠有一個(gè)舒適的家。房子塌了,原有的不動(dòng)產(chǎn)等大多財(cái)產(chǎn)也已隨那些瞬間的地震化為烏有。家從何處來,這是一個(gè)值得我們思考的問題?？赡苁怯捎谧匀粸?zāi)害的發(fā)生時(shí)間和地點(diǎn)的不確定性,導(dǎo)致我國(guó)學(xué)者對(duì)于災(zāi)民的安置研究并不十分活躍,在我國(guó)的災(zāi)民實(shí)際安置中,可提供的指導(dǎo)實(shí)踐的理論較少,以至于出現(xiàn)了眾多問題。對(duì)此,本文筆者力圖從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā),從社會(huì)學(xué)的角度探討災(zāi)害移民的安置。

2災(zāi)害移民的內(nèi)涵

災(zāi)害移民(Disaster Forced Migration)指的是因干旱、洪水、狂風(fēng)、暴雨、冰雹、地震、蝗蟲災(zāi)害、海嘯、火山爆發(fā)、泥石流爆發(fā)、山崩、瘟疫等自然災(zāi)害因素脅迫導(dǎo)致的人口遷移及社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建活動(dòng)。從定義可見,災(zāi)害移民的全過程,包括的不僅是一個(gè)人口遷移的過程,還是一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)重建的過程,且后者比前者顯得更為重要,在這一點(diǎn)上,災(zāi)害移民與一般的工程移民并無實(shí)質(zhì)上的差別。在移民的這兩個(gè)過程中,前者所包括的內(nèi)容主要是一個(gè)往何處遷移,并遷往目的地的問題,而后者所要解決的是搬遷以后的與移民相關(guān)的文化、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)各方面的整合問題等。河海大學(xué)社會(huì)學(xué)系許佳君在研究三峽外遷移民與沿海安置區(qū)社會(huì)整合的過程中,就發(fā)現(xiàn)三峽移民外遷安置不僅導(dǎo)致了移民原有社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的劇烈變遷,而且造成安置區(qū)現(xiàn)存的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化,而且這種變遷必將引發(fā)移民和安置區(qū)居民社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化價(jià)值觀念和生活方式的變化。

災(zāi)害移民不同于一般的工程移民、扶貧移民及生態(tài)移民主要體現(xiàn)在其不確定性、性質(zhì)轉(zhuǎn)換性、往復(fù)性等特征上。正常情況下,工程移民、生態(tài)移民或扶貧移民一般由專門的組織機(jī)構(gòu)在嚴(yán)密的考察論證的基礎(chǔ)上,進(jìn)行工程項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì),然后進(jìn)行切實(shí)可行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查及移民安置規(guī)劃等,在完成此階段的工作后才會(huì)進(jìn)入移民工程的實(shí)施階段。當(dāng)然,移民的整個(gè)過程還應(yīng)包括竣工驗(yàn)收與后期扶持階段。因而計(jì)劃性強(qiáng),在搬遷之前就已經(jīng)清楚地規(guī)劃出搬往何處,分幾批搬遷,搬遷后恢復(fù)收入的主要途徑等。而災(zāi)害之后,災(zāi)害移民原居住的地區(qū)因發(fā)生災(zāi)害,若災(zāi)民在原居住地繼續(xù)住下去,往往難以生存,甚至危及生命,因而在短時(shí)間內(nèi)就急需搬遷,而且自然災(zāi)害影響范圍較大,災(zāi)民眾多,再加上災(zāi)害發(fā)生時(shí),災(zāi)民除了失去大量的物質(zhì)財(cái)產(chǎn)以外,往往還伴隨著失去親人的痛苦,并承受著因此而造成的心理創(chuàng)傷。根據(jù)世界衛(wèi)生組織專家的建議,沒有哪種災(zāi)難能像心理危機(jī)那樣給人們帶來持續(xù)而深刻的痛苦。由于災(zāi)害移民與一般的工程移民在其成因及心態(tài)等方面的不同,災(zāi)害移民在安置與社會(huì)整合等各方面也呈現(xiàn)出其獨(dú)特的特點(diǎn),需要我們?cè)跒?zāi)害移民的安置工作中需要加以注意,并采取各種可能的措施避免不必要的損失和不妥,把災(zāi)害移民的整個(gè)工作做好。

3災(zāi)害移民的安置要點(diǎn)

(1)在利用國(guó)際社會(huì)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,多渠道籌集資金,并借簽可用的運(yùn)作模式。自然災(zāi)害的發(fā)生往往具有較強(qiáng)的偶然性,一旦發(fā)生,短期內(nèi)急需大量的賑災(zāi)資金,尤其是流域性洪水和特大地震這樣的巨災(zāi),一次性損失都在千億元以上。這種特殊性決定了我們不可能從單一的渠道獲得所需的資金,而需要從多渠道來籌集資金。山東大學(xué)移民研究所所長(zhǎng)宋全成教授就曾建議在我國(guó)四川地震災(zāi)區(qū)移民安置與恢復(fù)重建工作中,在資金籌集方面,設(shè)定如下的資金來源:中央政府和地方政府的財(cái)政投入、國(guó)際社會(huì)和社會(huì)各界的捐款、轉(zhuǎn)移支付的重建資金、利用世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的貸款。在汶川地震中,我國(guó)政府積極地利用了前三項(xiàng)資金來源,后兩項(xiàng)資金的利用相對(duì)不足。

(2)國(guó)家要積極運(yùn)用各種行政、立法手段,減少災(zāi)害,促進(jìn)移民的安置。據(jù)報(bào)道,關(guān)于汶川地震移民,是異地遷建還是原址重建,媒體報(bào)道之后,鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng),與此同時(shí),成都居民與浙江居民對(duì)此反對(duì)聲不斷。究其原因,若是因?yàn)榄h(huán)境容量有限,自然另當(dāng)別論,但若是因?yàn)榉磳?duì)聲的出現(xiàn)就顛覆了這個(gè)提議,這只能說明政府職能的軟弱。在立法方面,2008年12月27日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議修訂了《中國(guó)華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》,這不僅體現(xiàn)了我國(guó)立法的時(shí)代性,更體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)自然災(zāi)害的防治及其災(zāi)后規(guī)劃的重視,這就從法律的高度為自然災(zāi)害的減災(zāi)、救災(zāi)及災(zāi)后的工作提供了保證。

(3)在災(zāi)害移民安置過程中,要特別尊重少數(shù)民族的特殊性。

在這一點(diǎn)上,災(zāi)害移民與工程移民并無實(shí)質(zhì)上的不同。這里之所以提出這一點(diǎn),是因?yàn)槲覈?guó)是個(gè)多民族國(guó)家,在安置災(zāi)害移民的過程中,不能不顧及到少數(shù)民族的特殊性,否則,不僅可能影響工作質(zhì)量,還可能會(huì)引起不必要的民族矛盾,影響民族團(tuán)結(jié),進(jìn)而影響我國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。從汶川地震來看,重災(zāi)區(qū)有許多是羌族、藏族少數(shù)民族地區(qū)。西南民族大學(xué)就曾組織30余名專家學(xué)者,對(duì)民族地區(qū)災(zāi)后重建問題進(jìn)行專題研討,他們認(rèn)為,有關(guān)部門應(yīng)充分考慮民族地區(qū)在區(qū)位地理、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)文化等方面的特殊性,制訂區(qū)別于一般區(qū)域的重建規(guī)劃。這充分體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)學(xué)者對(duì)于少數(shù)民族問題的重視。

(4)災(zāi)害移民也應(yīng)得到土地補(bǔ)償。地質(zhì)災(zāi)害中產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)移民同樣也是失地農(nóng)民,他們失去土地后,也應(yīng)按一次性貨幣補(bǔ)償方式獲得補(bǔ)償。在震前用地補(bǔ)償?shù)倪^程中,還應(yīng)適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的測(cè)算,除了要考慮震前原有土地的價(jià)值外,還要考慮原有土地的預(yù)期收益和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等因素。若原子化的災(zāi)害移民群體沒有得到適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,以至于他們無法生活,他們可能被一些反國(guó)家、反社會(huì)力量利用、組織起來,從而對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成巨大隱患。

(5)將過渡性安置與長(zhǎng)遠(yuǎn)性安置結(jié)合起來。自然災(zāi)害的發(fā)生短時(shí)間內(nèi)造成了大量的無家可歸的人們,但是這只是權(quán)宜之計(jì),必須與長(zhǎng)遠(yuǎn)性安置結(jié)合起來。否則,必將會(huì)給國(guó)家和移民帶來不必要的損失和不便。在臺(tái)灣9?21地震過后,盡管緊急開放部分公宅供災(zāi)民安置或提供租金獎(jiǎng)勵(lì)災(zāi)民租房,但仍有部分災(zāi)民無處投靠,因而興建五千臨時(shí)住房。結(jié)果,在9?21地震過后兩年,災(zāi)民的安置基本達(dá)到完成,但由于開始的規(guī)劃不當(dāng),在居住上造成了眾多問題,諸如配套措施未跟進(jìn),隔熱、通風(fēng)、保溫效果差等一系列問題?？梢?在災(zāi)害移民最初安置時(shí)就應(yīng)將過渡性安置與長(zhǎng)遠(yuǎn)性安置結(jié)合起來,以避免短期安置的盲目性。

4結(jié)語

雖然我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家,但是國(guó)內(nèi)學(xué)者,尤其是社會(huì)科學(xué)的學(xué)者和專家對(duì)于災(zāi)害移民的安置及災(zāi)后重建工作的研究尚處初步階段。就目前已有的研究來說,從研究的方法上看,大多限于定性研究,從研究的內(nèi)容和深度上看,也不夠深入。路琮等人指出,近年來,在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí),自然災(zāi)害的數(shù)量和因?yàn)?zāi)害導(dǎo)致的損失也有逐年增加的趨勢(shì),特別是生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱的西部地區(qū),同時(shí)也是自然災(zāi)害頻發(fā)的高危地帶。這種災(zāi)害逐年增加的趨勢(shì),為我們社會(huì)科學(xué)的研究,提出了新的要求:一方面積極學(xué)習(xí)國(guó)際社會(huì)災(zāi)后移民安置的成功經(jīng)驗(yàn),包括日本、歐美等國(guó)的理論和經(jīng)驗(yàn),加以總結(jié),另一方面,努力開展國(guó)內(nèi)研究,形成自己的一套完整的理論,為我國(guó)可能發(fā)生的自然災(zāi)害提供理論和經(jīng)驗(yàn)上的指導(dǎo),為我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)做出社會(huì)學(xué)人的貢獻(xiàn)。

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