陽光財(cái)政的“焦作模式”

張　瑜　秦亞洲　哲　生

從向各局收權(quán)的會計(jì)委派制,到主動公開預(yù)算,從預(yù)算項(xiàng)目群眾投票,到地方政府債務(wù)預(yù)算編制體系,10年來,焦作財(cái)政改革的每一步,都走在全國前列,由此而創(chuàng)立的“焦作模式”受到了社會各界的廣泛關(guān)注。

“這次會議讓我收獲很大,甚至有一種‘撥云見日的感覺?！?009年7月,全國財(cái)政廳(局)長座談會上,出現(xiàn)了3位基層財(cái)政部門的代表,申相臣這個(gè)河南省焦作市財(cái)政局長就是其中之一。此次會議的主題是討論財(cái)政部《關(guān)于全面推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》。

“在過去十多年里,焦作的財(cái)政改革探索和其他地方一樣,是‘摸著石頭過河,現(xiàn)在終于有了明確的航標(biāo)?！鄙晗喑颊f。

據(jù)悉,從1998年推行綜合預(yù)算開始,焦作市財(cái)政局大力推進(jìn)公共財(cái)政改革,其會計(jì)委派制、參與式預(yù)算、公開政府官員薪酬等多項(xiàng)改革舉措都得到了上級領(lǐng)導(dǎo)和社會公眾的認(rèn)可,并引起了國內(nèi)外學(xué)者和媒體的廣泛關(guān)注。

財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理關(guān)系到對權(quán)力的制約和利益分配格局的調(diào)整,深知其中艱辛的申相臣告訴記者,會上財(cái)政部負(fù)責(zé)人的講話讓他覺得,焦作財(cái)政人這些年的努力,值了。

對于焦作財(cái)政走過的10年風(fēng)雨歷程,申相臣發(fā)出了“開弓沒有回頭箭,辛酸苦辣皆有之”的感慨。

困境:違紀(jì)單位屢查屢犯

焦作是一個(gè)以傳統(tǒng)重工業(yè)為經(jīng)濟(jì)支柱的中型城市,財(cái)政收入并不寬裕。1998年、1999年,隨著全國性的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)入高潮,圍繞地方財(cái)政的種種矛盾在焦作變得十分尖銳。

由于財(cái)政困難,80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同程度地拖欠公務(wù)員和教師的工資,同時(shí)一些部門卻有幾十上百萬元的閑置資金,甚至出現(xiàn)減員之后仍然冒領(lǐng)財(cái)政工資的“吃空餉”現(xiàn)象。

1985年到1997年,焦作每年進(jìn)行財(cái)稅大檢查。各部門的小金庫卻越查越多,部門巨額資金的調(diào)度權(quán)又集中在幾個(gè)人乃至一個(gè)人手中,腐敗頻發(fā),一個(gè)財(cái)務(wù)科長一貪就是幾十萬元。申相臣發(fā)現(xiàn),年年檢查,違紀(jì)面卻連年擴(kuò)大,而違紀(jì)單位卻驚人的重復(fù)。“12年來幾乎都是這些單位。就是因?yàn)樘幜P金額低,不追究領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任,違紀(jì)成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于違紀(jì)收益。財(cái)政制度到了非改革不可的地步了。”

另一方面則是農(nóng)村財(cái)務(wù)混亂,矛盾激烈。當(dāng)時(shí)焦作市上訪的案例大部分都是農(nóng)村問題。由于總得不到解決,一個(gè)村子幾百村民甚至圍攻市委“書記樓”。

有一次,時(shí)任焦作市財(cái)政局副局長的申相臣到農(nóng)村調(diào)查。在一個(gè)村子里,申相臣要求看賬本,一個(gè)小學(xué)畢業(yè)的會計(jì)從床底下拖出一個(gè)葡萄糖液體的破包裝箱,指著說:“都在這里了,你看吧?！鄙晗喑即蜷_紙箱,目瞪口呆:里面七零八落地堆著一些單據(jù),許多已被老鼠咬壞,有的都成了碎末。

鄰村情況也是半斤八兩,而令他欣慰的是,鄰村的會計(jì)還懂得把賬本卷成軸掛在墻上?！八故侵肋€要防老鼠?！闭勂疬@些往事,申相臣苦笑,“我當(dāng)時(shí)真想把那場景拍下來給大家都看看?！?/p>

1999年,時(shí)任焦作市委書記的劉其文召集財(cái)政局包括申相臣在內(nèi)的幾位領(lǐng)導(dǎo)干部談話?！耙粋€(gè)市也就是一個(gè)家,我這個(gè)市委書記也就是家長,但我這個(gè)當(dāng)家長的連家底都摸不清楚,還怎么治家呢?”

這與當(dāng)時(shí)發(fā)生的一件事不無關(guān)聯(lián):焦作市某知名國企,多年來效益優(yōu)秀,收入連年名列前茅,一直被當(dāng)作典范來樹立。然而,就是這樣一個(gè)樣板企業(yè),卻在改制審計(jì)時(shí)被查出做假賬,資產(chǎn)巨虧。

“這個(gè)企業(yè)老總還是五一勞模呢,竟把國有資產(chǎn)揣進(jìn)了自己口袋,把一個(gè)國有企業(yè)變成了他的家族企業(yè),從公司的領(lǐng)導(dǎo)崗位到保安,到處都是他的親戚。同一車原料煤,一天之內(nèi)反復(fù)登記8次當(dāng)成8車煤,虛報(bào)成本?！鄙晗喑继崞饋砣匀恍那槌林?。

奪權(quán):管賬不如管人

痛定思痛,焦作市悟出了一個(gè)道理,管賬不如管人。2000年,焦作市迎難而上,強(qiáng)推“會計(jì)委派制”,由財(cái)政局“奪回”全市財(cái)權(quán)。

2000年3月3日,一個(gè)周五的下午。焦作市委、市政府召開會議宣布“全市設(shè)立14個(gè)會計(jì)工作站,集中委派第一批會計(jì)人員78人,管理本級230個(gè)行政事業(yè)單位的會計(jì)工作,自即日起辦理財(cái)務(wù)移交手續(xù)?！?/p>

接下來的周六早上8點(diǎn)鐘,焦作市委副書記、紀(jì)檢委書記、副市長、財(cái)政局局長等領(lǐng)導(dǎo)便分頭帶著78名委派會計(jì)開始去所有的單位實(shí)施財(cái)務(wù)交接:收回印鑒,封入保險(xiǎn)柜,接管全部賬目。

時(shí)任焦作市副市長的侯趁意說,當(dāng)時(shí)市委、市政府準(zhǔn)備,“如果哪個(gè)部門領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)意阻撓這項(xiàng)改革,那就給他換換位子” 。

“我們?nèi)∠耸兄毙姓聵I(yè)單位的銀行賬戶及其絕大部分的財(cái)務(wù)科室,由財(cái)政局統(tǒng)一委派會計(jì)。一些單位想挪用資金,連個(gè)銀行手續(xù)都沒有。這就能防止貪污腐敗分子盜用公款。”申相臣回憶道。

會計(jì)委派推行幾個(gè)月后,焦作市市直單位共清理出閑置沉淀資金2億多元,相當(dāng)于2000年焦作市本級財(cái)政的三分之一。

“會計(jì)委派制”之后,部門預(yù)算、政府采購、國庫集中支付、非稅收入統(tǒng)一管理、強(qiáng)化財(cái)稅監(jiān)督等財(cái)政綜合改革得以在焦作全面推開。

據(jù)統(tǒng)計(jì),10年來,焦作市的經(jīng)濟(jì)犯罪率明顯下降。據(jù)焦作市紀(jì)委和檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示,領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)犯罪立案總數(shù)1999年為8起,2007年降至2起;涉案金額1999年為580.5萬元,2007年降為13萬元;項(xiàng)目資金使用違紀(jì)情況從2005年的128項(xiàng),下降到2008年的49項(xiàng)。

公眾深度參與財(cái)政預(yù)算

2000年后,焦作的財(cái)政改革不斷地向縱深推進(jìn)。

“市人大常委會主任郭國明,4578.27元;市政協(xié)主席王太峰,4725.81元;副市長霍金花,4017.69元。”在焦作市財(cái)政信息服務(wù)大廳的查詢機(jī)上,市領(lǐng)導(dǎo)們2008年12月的工資赫然在目。在許多地方對于政府官員的薪酬諱莫如深的時(shí)候,焦作市卻將這些公布于眾,任何一個(gè)普通市民都可以隨意查詢。

事實(shí)上,知道市領(lǐng)導(dǎo)的工資,只是焦作市民財(cái)政知情權(quán)的一部分。

焦作市財(cái)政信息服務(wù)大廳負(fù)責(zé)人田曉斌告訴記者,財(cái)政信息服務(wù)大廳2000年成立后,所有的行政審批、財(cái)政預(yù)算、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、公物拍賣、會計(jì)委派等公共財(cái)政事務(wù)都在此公開。市民可自由出入此大廳,到行政服務(wù)中心、會計(jì)核算中心、產(chǎn)權(quán)交易市場等財(cái)政服務(wù)窗口,通過電子屏、觸摸屏和文本資料查看部門預(yù)算等財(cái)政財(cái)務(wù)公開信息。

在焦作財(cái)政信息網(wǎng)上也可看到有關(guān)預(yù)算資料和工資情況,而焦作電視臺等新聞媒體還設(shè)立了專題欄目,在人民廣場、火車站、行政服務(wù)窗口等人群集散的地方也有許多電子屏幕,開展“公共財(cái)政與百姓生活”動態(tài)報(bào)道。

“政府信息公開的核心是財(cái)政公開”,焦作市人大常委會主任郭國明認(rèn)為,多年來的實(shí)踐表明,越公開效果越好,財(cái)政部門預(yù)算更科學(xué),使用資金的部門更有壓力和責(zé)任感,財(cái)政更加貼近民生。

據(jù)了解,在財(cái)政信息公開的基礎(chǔ)上,焦作市納入財(cái)政預(yù)算的資金范圍不斷擴(kuò)大,已包括財(cái)政的超收部分、市長基金剩余部分等。為了將公眾對財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督和財(cái)政信息公開作為制度固定下來,焦作市先后出臺了《焦作市財(cái)政資金管理辦法》、《焦作市財(cái)政資金監(jiān)督管理辦法》等文件。

焦作市人大常委會財(cái)經(jīng)工委副主任于瑞珍說:“為了便于百姓參與和人大代表監(jiān)督,財(cái)政局的預(yù)算報(bào)告越來越細(xì)。人大組織代表、百姓、專家對預(yù)算初審時(shí),相關(guān)單位的代表要對著現(xiàn)場電視直播鏡頭回答問題?！?/p>

為了增強(qiáng)財(cái)政資金預(yù)算的科學(xué)性和透明度,焦作市財(cái)政局每年的編制預(yù)算都必須經(jīng)過“廣集民意—項(xiàng)目公示—專家論證(或社會聽證)—人大初審—人大通過—項(xiàng)目公示(確定)”的過程。

焦作市勞動就業(yè)管理局局長劉政平告訴記者:“以前每到年底,我的主要任務(wù)就是找財(cái)政局領(lǐng)導(dǎo)訴苦,目的是第二年多撥錢。當(dāng)時(shí)財(cái)政局給撥多少錢,不是制度式,而是人情式、習(xí)慣式的,彈性很大?，F(xiàn)在,我不用去財(cái)政局給他們說好話了,預(yù)算都有制度,專項(xiàng)資金都必須聽證。”

2008年,焦作市勞動就業(yè)管理局上報(bào)給市財(cái)政局購買公益性崗位的專項(xiàng)資金需要660萬元。在焦作市人大常委會組織的電視現(xiàn)場直播的聽證會上,很多參會者就此提出了2007年的專項(xiàng)資金使用效果怎么樣,能否保證這筆錢真正用在“40、50”人員身上,為什么要比2007年增加60萬元等一系列問題。

“如果沒有這次聽證,我們希望增加的60萬元就有可能通不過?！眲⒄秸f,“老百姓和專業(yè)人員參與預(yù)算編制,整個(gè)過程公開后,涉及民生的部門,專項(xiàng)資金反而大大增加,一些單位花錢多效果差的項(xiàng)目被取消了?！?/p>

在焦作,年初編制財(cái)政預(yù)算的時(shí)候,不止財(cái)政局的人忙,連老百姓也要跟著一起忙。記者了解到,焦作市財(cái)政局每年在編制預(yù)算時(shí),將各單位上報(bào)的預(yù)算進(jìn)行初步編制后,在社會上公示,廣泛征求意見。以市委、市政府每年為百姓辦理的10件實(shí)事為例,以往都是各個(gè)部門上報(bào)后,主要由市領(lǐng)導(dǎo)決定,現(xiàn)在焦作市把各部門上報(bào)的項(xiàng)目全部公開,由公眾投票選出前10項(xiàng)內(nèi)容。

中國發(fā)展研究基金會秘書長盧邁評價(jià)說,焦作模式借鑒自全球最早在巴西推行的“參與式預(yù)算”,即通過定期舉辦各種討論會,將普通公眾吸納到政府對財(cái)政資金的分配和政策決策過程中,激勵(lì)行政體制改革,實(shí)現(xiàn)社會公平。

“四權(quán)分離”的財(cái)政制衡新機(jī)制

為進(jìn)一步深化財(cái)政改革,提高財(cái)政效率,焦作市財(cái)政局建立了“四權(quán)分離”的財(cái)權(quán)制衡新機(jī)制。從預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督和評價(jià)四個(gè)方面,成立預(yù)算編制局、預(yù)算執(zhí)行局、財(cái)稅監(jiān)督局,并對資金使用效率進(jìn)行評價(jià),以此作為第二年編制預(yù)算的依據(jù)。2009年8月17日,財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康在杭州舉行的“亞歐參與式預(yù)算”國際研討會上介紹“焦作模式”時(shí)指出,這一舉措從源頭上預(yù)防和治理腐敗,初步構(gòu)建了財(cái)政資金運(yùn)作的保廉新體系。

據(jù)介紹,該市每年在編制部門預(yù)算時(shí),都要邀請人大代表、政協(xié)委員、預(yù)算單位和群眾代表等參加部門預(yù)算編制聽證會,對初步確定的部門預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行質(zhì)詢和評價(jià),編制人員和項(xiàng)目單位代表負(fù)責(zé)解答與會人員提出的問題,對意見多、設(shè)置不合理的項(xiàng)目予以取消。同時(shí),對項(xiàng)目資金實(shí)行“事前評審”。在部門預(yù)算編制、財(cái)政投資項(xiàng)目實(shí)施前,通過專家的科學(xué)論證和評價(jià),比較準(zhǔn)確地測算出項(xiàng)目的可行性和資金規(guī)模,達(dá)到節(jié)約財(cái)政資金、杜絕虛報(bào)冒領(lǐng)的效果。

嚴(yán)格行使“執(zhí)行權(quán)”,這是“四權(quán)分離”機(jī)制的又一把利劍。據(jù)賈康介紹,焦作在直接支付政府采購項(xiàng)目資金時(shí),首先進(jìn)入政府采購程序,在項(xiàng)目單位對采購商品或服務(wù)驗(yàn)收后,由預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照年度部門預(yù)算、政府采購招標(biāo)金額,將項(xiàng)目資金直接支付給中標(biāo)供應(yīng)商,減少了資金的中間周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)。據(jù)統(tǒng)計(jì),截至目前,全市累計(jì)組織政府采購活動27235次,采購金額52.7億元,節(jié)約資金6.9億元,節(jié)約率達(dá)11.58%。

值得一提的是,在有效行使監(jiān)督權(quán)的同時(shí),焦作還開展了財(cái)政投資項(xiàng)目的績效評價(jià)工作。據(jù)了解,焦作市規(guī)定對重點(diǎn)項(xiàng)目的評價(jià)由績效評價(jià)機(jī)構(gòu)組織有關(guān)專家、社會人士和有關(guān)部門采取專門的評價(jià)方法,對項(xiàng)目的設(shè)立、實(shí)施過程、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益等進(jìn)行綜合評價(jià)。績效評價(jià)結(jié)果與下一年度的項(xiàng)目單位經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目資金安排掛鉤。對績效評價(jià)差的單位除予以通報(bào)批評外,還要減少或取消其在下一年度財(cái)政預(yù)算的經(jīng)費(fèi)安排,并責(zé)令項(xiàng)目實(shí)施單位進(jìn)行整改。

“通過開展績效評價(jià),增強(qiáng)了管理部門和使用單位的責(zé)任意識,提高了財(cái)政資金的使用效益?！辟Z康評價(jià)道。

據(jù)統(tǒng)計(jì),截至目前,該市累計(jì)對223個(gè)項(xiàng)目2.695億元資金的使用效果開展了績效評價(jià),為下一年度部門預(yù)算的安排提供了重要依據(jù)。

“在一個(gè)地級市開展如此的財(cái)政改革,在全國尚屬罕見?！辟Z康說。

開弓沒有回頭箭。我們期望焦作在公共財(cái)政改革路上進(jìn)行更多、更為廣闊的探索。

相關(guān)鏈接:預(yù)算監(jiān)督閔行實(shí)驗(yàn)

書本黃色的封皮上,印著“閔行區(qū)2009年財(cái)政預(yù)算報(bào)表”幾個(gè)大字。這是上海市閔行區(qū)政府在2009年初召開的區(qū)人代會上,交到人大代表手中的“2009年花錢計(jì)劃”,有90頁,全彩印刷,形式統(tǒng)一,有柱狀圖、有表格、有文字。這份精心設(shè)計(jì)的財(cái)政預(yù)算報(bào)表,是閔行區(qū)兩年來推行的一場預(yù)算“再造”改革的縮影。

上海市閔行區(qū)“公共預(yù)算審查監(jiān)督制度改革”涉及預(yù)算編制、預(yù)算審查和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督的全部過程。有專家認(rèn)為,這種全方位的財(cái)政預(yù)算改革,在全國僅此一例。

預(yù)算改革路途上閔行區(qū)進(jìn)行了一系列嘗試。

政府邀請人大參與到預(yù)算報(bào)告編制的全過程。包括2008年4月舉行的財(cái)政預(yù)算編制動員會,之后的預(yù)評估項(xiàng)目的論證會,就連立項(xiàng)的會議也要參加。發(fā)改委立項(xiàng),財(cái)政部門到場,提出部門到場,政府很自覺地也邀請人大派代表到場,提前加入財(cái)政預(yù)算的編制。

不僅如此,2008年12月,閔行區(qū)人大常委會在電視和網(wǎng)絡(luò)上廣發(fā)“英雄帖”,邀請當(dāng)?shù)孛癖妳⑴c養(yǎng)老機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼和農(nóng)村養(yǎng)老兩項(xiàng)民生項(xiàng)目的預(yù)算聽證,這是閔行區(qū)首次舉行關(guān)于財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的聽證會。

這場包括專家學(xué)者、政府官員、人大代表和普通市民在內(nèi)的聽證會最終形成的意見也交給區(qū)人大常委會。

閔行區(qū)財(cái)政局局長季佩坤非常愿意在預(yù)算的整個(gè)過程中引入人大監(jiān)督。他認(rèn)為:“政府部門領(lǐng)導(dǎo)之間,還有個(gè)情分的關(guān)系,(預(yù)算)報(bào)多了,我平衡不了,我只能去商量,人大就不一樣,人大代表沒有這么多顧忌,覺得這個(gè)項(xiàng)目不合適就是不合適?！?/p>

閔行區(qū)預(yù)算改革流程——

動員會:政府邀人大派代表到場,提前加入財(cái)政預(yù)算的編制。

自評:項(xiàng)目申報(bào)單位套用專家制定的“PART”評級工具,每個(gè)項(xiàng)目都必須回答14個(gè)問題,“無效”的項(xiàng)目可能被刷去。

評審會:專家、人大代表、財(cái)政局官員等必須出席,對項(xiàng)目申報(bào)單位進(jìn)行問詢。如果項(xiàng)目問題很多,也可能被刷去。

人大財(cái)經(jīng)工委預(yù)審:審查預(yù)算項(xiàng)目,提出修改意見,同時(shí)選擇可聽證的項(xiàng)目上聽證會。

聽證會:專家學(xué)者、政府官員、人大代表和普通市民一起參加,聽證結(jié)果提交人大常委會。

人大常委會初審:對預(yù)算提出修改意見,并將聽證會意見一同轉(zhuǎn)交政府。政府據(jù)此對過去的方案做出修改。

人代會審議:預(yù)算草案到達(dá)人大代表手中,代表可提修正案。

表決:根據(jù)代表的修正案進(jìn)行修改后,預(yù)算草案送交大會表決。表決通過后方可執(zhí)行。