全球金融危機(jī)下我國公共就業(yè)政策的取向與改進(jìn)策略

張華新　程　娜

摘要:失業(yè)是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要問題。傳統(tǒng)失業(yè)理論關(guān)于應(yīng)對外部沖擊的研究主要集中在商業(yè)周期與勞動(dòng)力流動(dòng)性的關(guān)系上,缺乏對就業(yè)政策是通過何種路徑來對沖擊做出反應(yīng)的分析及對策研究。當(dāng)前,在全球金融危機(jī)條件下,受到出口需求大幅減少和經(jīng)濟(jì)增速減緩等因素影響,外部沖擊對我國就業(yè)的影響十分顯著。研究顯示,就業(yè)政策應(yīng)對危機(jī)的重要路徑和傳導(dǎo)機(jī)制是優(yōu)化勞動(dòng)力市場環(huán)境,提高匹配效率。因此,就業(yè)政策應(yīng)向積極的就業(yè)政策轉(zhuǎn)變,提高職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)水平和改善勞動(dòng)力市場的效率。

關(guān)鍵詞:全球金融危機(jī);失業(yè);公共就業(yè)政策

中圖分類號(hào):F062.6 F240

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1000176X(2009)07009904

一、 引 言

失業(yè)是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要問題,傳統(tǒng)失業(yè)理論主要研究兩個(gè)問題:一是長期內(nèi)平均失業(yè)的決定因素問題,中心問題是研究市場確實(shí)無法出清,以及失業(yè)的原因及結(jié)果,一種觀點(diǎn)認(rèn)為失業(yè)是工人和工作相互匹配的過程中出現(xiàn)的不重要的摩擦的結(jié)果,另一種觀點(diǎn)認(rèn)為失業(yè)是經(jīng)濟(jì)的非瓦爾拉斯特征的結(jié)果[1];二是研究勞動(dòng)力市場的周期性行為,認(rèn)為勞動(dòng)力市場的非瓦爾拉斯特征是勞動(dòng)力市場周期性行為的關(guān)鍵。如果瓦爾拉斯勞動(dòng)力市場中存在失業(yè),則失業(yè)的工人會(huì)立即壓低工資直至勞動(dòng)力市場供需平衡。當(dāng)工人異質(zhì)性和工作的異質(zhì)性成為勞動(dòng)力市場的基本特征時(shí),每個(gè)工人和工作應(yīng)該被看做獨(dú)特的,就業(yè)過程是通過一個(gè)復(fù)雜的搜尋匹配過程進(jìn)行的。

針對后一個(gè)問題,一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為可以通過就業(yè)政策的調(diào)整來緩解失業(yè)問題。如Williams認(rèn)為可以通過如推行有利減少失業(yè)的財(cái)政和貨幣政策,提供勞動(dòng)市場信息,擴(kuò)大公共就業(yè)等手段緩解失業(yè)問題[2]。Sherraden根據(jù)摩擦性失業(yè)和結(jié)構(gòu)性失業(yè)源于市場失調(diào),提出針對摩擦性失業(yè)采取制訂匹配工人和崗位的政策,針對結(jié)構(gòu)性失業(yè)采取培訓(xùn)工人的政策,針對周期性失業(yè),采取在短期內(nèi)刺激經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)崗位的政策[3]。Mortensen以及Pissarides的研究構(gòu)建了一些模型來研究就業(yè)政策的影響,認(rèn)為勞動(dòng)力市場是雙向匹配的過程,失業(yè)是由于非完全信息、流動(dòng)成本和市場的異質(zhì)性造成的。就業(yè)政策通過補(bǔ)貼等方式可以增加新創(chuàng)造工作合同的數(shù)量[4]。這些研究雖然對解決商業(yè)周期下的就業(yè)問題具有積極的作用,但缺乏對就業(yè)政策是通過何種路徑來對沖擊做出反應(yīng)的分析以及對策研究[5]。

當(dāng)前,在全球金融危機(jī)影響下,受到出口需求大幅減少和經(jīng)濟(jì)增速減緩的影響,就業(yè)形勢嚴(yán)峻。勞動(dòng)力市場的供需矛盾加劇。一方面,勞動(dòng)力供給增加,主要表現(xiàn)在:一是勞動(dòng)力人口存量大。近一個(gè)時(shí)期正值我國勞動(dòng)力人口增加的高峰期,平均年增加約1 500萬人,給就業(yè)帶來較大的困難;二是農(nóng)民工就業(yè)問題突出。2009年初約2 000萬人需要重新尋找工作;三是高校畢業(yè)生就業(yè)難。據(jù)有關(guān)部門測算,不考慮2009年新增的611萬大學(xué)畢業(yè)生,歷年積累的就有近100萬畢業(yè)生需要解決就業(yè)問題。另一方面,勞動(dòng)力需求減少,據(jù)對5個(gè)省15個(gè)城市513家企業(yè)的持續(xù)監(jiān)測顯示,2009年3月份企業(yè)崗位累計(jì)增減相抵為凈減,3月底減幅達(dá)5.3%。國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站 http://www.stats.gov.cn/tjfx/ztfx/2005sbnjjsp/t20090424_402554241.htm。在這一背景下,失業(yè)問題受到日益關(guān)注。因此,如何依據(jù)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),調(diào)整公共就業(yè)政策,緩解就業(yè)壓力成為一個(gè)亟待解決的問題。

二、我國公共就業(yè)政策的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

公共就業(yè)政策的制定和實(shí)施需要依據(jù)一定的制度基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。它們決定了公共就業(yè)政策的規(guī)模、范圍和效果。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展,我國公共就業(yè)政策已經(jīng)具備了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1.具有適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)需要的制度基礎(chǔ)

我國的就業(yè)制度是與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等制度相伴而生的。我國傳統(tǒng)的就業(yè)制度是以城鄉(xiāng)勞動(dòng)力分割、城市就業(yè)統(tǒng)包統(tǒng)配、低工資高福利為主要特征的,它是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生和發(fā)展并與國家確定的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展相對應(yīng)的。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立,商品市場的培育和發(fā)展推動(dòng)了生產(chǎn)要素市場的發(fā)育,勞動(dòng)力市場價(jià)格逐步成為反映勞動(dòng)力供求變化和引導(dǎo)勞動(dòng)力流動(dòng)的重要工具。我國開始以勞動(dòng)力市場作為勞動(dòng)力資源配置的基礎(chǔ)手段,實(shí)行積極的勞動(dòng)力市場政策,培育和發(fā)展勞動(dòng)力市場,建立了以市場為導(dǎo)向的現(xiàn)代新型的就業(yè)制度。在這一制度下,企業(yè)依據(jù)《勞動(dòng)法》可以自主用人,勞動(dòng)者可以自主擇業(yè),企業(yè)用人機(jī)制更加靈活。在工資分配上,國家從微觀管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控,工資形成市場機(jī)制逐步發(fā)展,工資成為反映勞動(dòng)力供求狀況、引導(dǎo)勞動(dòng)力流動(dòng)的重要杠桿。同時(shí),與就業(yè)制度變遷相適應(yīng),國家建立了比較健全的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育保險(xiǎn)體系[6]。

2.具有公共就業(yè)服務(wù)體系等較完備的物質(zhì)基礎(chǔ)

公共就業(yè)服務(wù)體系通過政府財(cái)政支持,為求職者提供公益性就業(yè)服務(wù),并為就業(yè)困難群眾提供就業(yè)援助,包括職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)和公益崗位開發(fā)。越來越多的國家依靠公共就業(yè)服務(wù)體系,作為政府就業(yè)政策和勞動(dòng)力市場調(diào)節(jié)政策的載體來解決失業(yè)問題。公共就業(yè)服務(wù)體系作為公共就業(yè)政策的載體,主要表現(xiàn)在:一是公共就業(yè)服務(wù)體系具有降低經(jīng)濟(jì)周期對就業(yè)的影響的功能;二是可以減少勞動(dòng)力市場結(jié)構(gòu)性的不平衡;三是具有改善一般性勞動(dòng)力市場的功能;四是具有增強(qiáng)勞動(dòng)者技能,提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的功能;五是可以支持弱勢群體或處于長期失業(yè)狀態(tài)的求職者就業(yè)。我國早在20世紀(jì)80年代就開始建立公共就業(yè)服務(wù)體系,發(fā)展到今天,我國的各城市和區(qū)縣基本設(shè)立了綜合性的公共就業(yè)服務(wù)場所,向求職者和用人單位提供功能比較完善的一站式就業(yè)服務(wù)。到2005年底,全國縣區(qū)以上公共職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)3 860個(gè),工作人員2.7萬人。全國98%的街道和70%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了勞動(dòng)保障工作機(jī)構(gòu),89%的社區(qū)配備了專職的勞動(dòng)保障工作人員。街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)勞動(dòng)保障工作人員共有17萬人,構(gòu)成了實(shí)施公共就業(yè)政策的主要載體[7]。

三、 全球金融危機(jī)下我國公共就業(yè)政策面臨的挑戰(zhàn)

1.出口沖擊

受全球金融危機(jī)的影響,主要貿(mào)易伙伴需求萎縮,我國進(jìn)出口出現(xiàn)收縮趨勢。海關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示,2009年一季度,我國對外貿(mào)易進(jìn)出口總額4 287億美元,同比下降24.9%。其中,出口2 455億美元,下降19.7%;進(jìn)口1 832億美元,下降30.9%。由于在我國近年的就業(yè)增長中,外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)揮了重要作用,而我國外貿(mào)最大的出口國——美國和歐盟受全球金融危機(jī)影響嚴(yán)重,對我國產(chǎn)品的總需求由持續(xù)高增長轉(zhuǎn)為低增長,甚至出現(xiàn)負(fù)增長。出口下降直接和較大地影響到我國的就業(yè)。從地區(qū)來看,東部地區(qū)的出口企業(yè)和產(chǎn)業(yè)部門受到影響較大,這些企業(yè)和部門的就業(yè)彈性較高,因此對就業(yè)的影響較大。以廣東省為例,廣東省出口占全國的1/3,外向型程度較高。由于加工貿(mào)易企業(yè)占制造業(yè)很大比例,行業(yè)的利潤率較低,抵御沖擊的能力較弱,在出口沖擊下,廣東加工貿(mào)易企業(yè)拉動(dòng)的新增就業(yè)人數(shù)從2005年的76萬人下降到2007年的43萬人,減少了33萬人。從行業(yè)來看,紡織、服裝、塑料制品等吸納就業(yè)人數(shù)較多的加工制造業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)受到明顯沖擊。同時(shí),吸納就業(yè)能力較強(qiáng)的中小企業(yè)也面臨就業(yè)需求下降的壓力。

2.外資增幅減少

投資是經(jīng)濟(jì)增長的源泉,也是擴(kuò)大就業(yè)的重要力量。就業(yè)量究竟穩(wěn)定在較高水平上還是停留在較低水平上,也就是國民收入是在較高水平上實(shí)現(xiàn)均衡還是在較低水平上實(shí)現(xiàn)均衡。我國是全球吸收FDI投資最大的國家。金融危機(jī)爆發(fā)后,一些跨國企業(yè)或投資者由于受到資本市場籌資和融資的約束,無法籌措資金繼續(xù)進(jìn)行投資。同時(shí),我國制造業(yè)成本上升也減少了投資者的盈利預(yù)期,從而減弱對中國的投資意愿。在外部訂單減少的影響下,很多外商企業(yè)和國內(nèi)企業(yè)面臨著虧損甚至倒閉的威脅,不得不削減生產(chǎn)或關(guān)門倒閉,從而加劇了就業(yè)問題。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì),2008年1—11月,全國新批設(shè)立外商投資企業(yè)24 952家,同比下降27.51%;實(shí)際使用外資金額864.18億美元,同比增長26.29%。但11月份當(dāng)月統(tǒng)計(jì)顯示,全國新批設(shè)立外商投資企業(yè)2 216家,同比下降38.32%;實(shí)際使用外資金額53.22億美元,同比下降36.52%。

3.經(jīng)濟(jì)增速放緩

就業(yè)機(jī)會(huì)的創(chuàng)造,取決于諸多結(jié)構(gòu)性變量,但在我國工業(yè)化的過程中,經(jīng)濟(jì)增長一直是最基本的決定性的變量。一般來說,一定的經(jīng)濟(jì)增長會(huì)帶來一定的就業(yè)增長。一方面,勞動(dòng)是經(jīng)濟(jì)增長的基本因素,經(jīng)濟(jì)增長與勞動(dòng)之間存在函數(shù)關(guān)系,因此,經(jīng)濟(jì)增長可以促進(jìn)勞動(dòng)需求的增長。另一方面,經(jīng)濟(jì)增長中,投資對于消除失業(yè)具有重大的作用。在經(jīng)濟(jì)增速與就業(yè)率的關(guān)系上,各國的經(jīng)驗(yàn)證明,經(jīng)濟(jì)高速增長會(huì)降低失業(yè)率,而經(jīng)濟(jì)低速增長仍然會(huì)使失業(yè)率上升[8]。由于經(jīng)濟(jì)周期因素和世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)因素的共同影響,自2008年10月份以后全國工業(yè)生產(chǎn)增速陡然大幅下滑,月度落差最大達(dá)3.2個(gè)百分點(diǎn)之多。由于工業(yè)經(jīng)濟(jì)在我國GDP中所占比重最高,預(yù)計(jì)2009年我國經(jīng)濟(jì)增長率將比2008年下降,并對我國就業(yè)產(chǎn)生了較嚴(yán)重的影響。主要表現(xiàn)在:一是城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)增速下降;二是企業(yè)用工需求出現(xiàn)下滑;三是企業(yè)現(xiàn)有崗位流失嚴(yán)重。

4.經(jīng)濟(jì)周期調(diào)整

在本輪經(jīng)濟(jì)增長中,2007年處于我國經(jīng)濟(jì)周期性變化的波峰,2008年上半年在遏制通貨膨脹的措施下,經(jīng)濟(jì)增長處于下行態(tài)勢。經(jīng)濟(jì)周期調(diào)整對就業(yè)的影響表現(xiàn)為:在勞動(dòng)力供給一定的情況下,對商品和勞務(wù)的需求過低,對勞動(dòng)力需求就少,形成周期性失業(yè)。而且,存在周期性失業(yè)的勞動(dòng)力市場必然處于非均衡狀態(tài),一些愿意工作的求職者無業(yè)可就。受經(jīng)濟(jì)周期調(diào)整的影響,今后2—3年內(nèi)的經(jīng)濟(jì)減速將對城鎮(zhèn)總體就業(yè)形勢產(chǎn)生較大的影響。對城鎮(zhèn)新增就業(yè)人口,如大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)會(huì)產(chǎn)生擠壓。對于部分倒閉的制造企業(yè)而言,由于存在結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題,勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力需求結(jié)構(gòu)是不吻合的,求職者找不到與自己技能相符合的工作,尋找工作所需要的時(shí)間延長,從而在加大城市勞動(dòng)力市場的新增勞動(dòng)力的供給壓力的同時(shí),會(huì)加劇失業(yè)問題。

四、我國公共就業(yè)政策的調(diào)整方向與改進(jìn)策略

在全球金融危機(jī)下,我國勞動(dòng)力市場將逐漸在一個(gè)新的層次上達(dá)到一種供求平衡。但是在這個(gè)過程中,結(jié)構(gòu)性失業(yè)、摩擦性失業(yè)與周期性失業(yè)并存。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)等)發(fā)生了變化,現(xiàn)有勞動(dòng)力的知識(shí)、技能、觀念、區(qū)域分布等不適應(yīng)這種變化,造成勞動(dòng)力供給結(jié)構(gòu)與市場需求不匹配。因此,我國政府需要調(diào)整公共就業(yè)政策向積極的公共就業(yè)政策轉(zhuǎn)變。在危機(jī)下,推動(dòng)積極的就業(yè)政策已經(jīng)成為歐美各國和國際社會(huì)的共識(shí)。積極的就業(yè)政策以公共就業(yè)服務(wù)體系建設(shè)為基礎(chǔ),公共投入集中用于提高職業(yè)咨詢、就業(yè)培訓(xùn)和改善勞動(dòng)力市場的效率。從各國實(shí)踐來看,與消極的就業(yè)政策主要通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、失業(yè)保障和養(yǎng)老金來完善收入分配制度不同,各國在實(shí)施積極就業(yè)政策的過程中,通過完善公共就業(yè)服務(wù)體系并增強(qiáng)職能,在緩解失業(yè)問題上發(fā)揮了重要的作用。

具體來看,我國公共就業(yè)政策應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行轉(zhuǎn)變:

1.完善公共就業(yè)機(jī)構(gòu)與體系建設(shè)

完善公共就業(yè)機(jī)構(gòu)的主要目標(biāo)是增加管理失業(yè)人員的福利并提高求職者與勞動(dòng)力市場的匹配效率。為此,政府需要一方面改善涵蓋職業(yè)介紹、職業(yè)指導(dǎo)、就業(yè)培訓(xùn)和公益崗位開發(fā)的公共職業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu);另一方面要延伸服務(wù)網(wǎng)絡(luò),延伸到各街道和社區(qū),形成以社區(qū)服務(wù)為主的基層服務(wù)網(wǎng)絡(luò),充分發(fā)揮公共就業(yè)服務(wù)在解決就業(yè)問題上的主導(dǎo)作用并促進(jìn)各種形式的服務(wù)機(jī)構(gòu)的共同發(fā)展,以實(shí)現(xiàn)提高就業(yè)率的目標(biāo)。在運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整上需要考慮以下幾個(gè)方面:首先,公共就業(yè)服務(wù)組織機(jī)構(gòu)需要在雇主和求職者之間建立一種良好的渠道,主要的標(biāo)準(zhǔn)是雇主與求職者之間能夠進(jìn)行方便和有效的溝通,并保證信息的真實(shí)性。其次,公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)建立能夠應(yīng)對外界環(huán)境變化的靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制,也就是說,公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)勞動(dòng)力市場的變化做出及時(shí)準(zhǔn)確的調(diào)整。針對不同群體調(diào)整服務(wù)的方式和重點(diǎn),如在下崗職工比例大的時(shí)候,提供更有效的職業(yè)培訓(xùn)服務(wù),有利于職工的再就業(yè);“4050人員”比例大的時(shí)候,提供更多的公益性崗位和新的就業(yè)崗位開發(fā)計(jì)劃。

2.改善就業(yè)培訓(xùn)的內(nèi)容和方式

在公共就業(yè)政策中,就業(yè)培訓(xùn)越來越成為一項(xiàng)重要內(nèi)容。現(xiàn)階段,就業(yè)培訓(xùn)除主要為失業(yè)人員提供崗位技能培訓(xùn),還為就業(yè)人員提供培訓(xùn)以適應(yīng)勞動(dòng)力市場的新變化。在就業(yè)培訓(xùn)內(nèi)容上,強(qiáng)化實(shí)用技能、職業(yè)資格技能和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn);在培訓(xùn)方式上,采取實(shí)地實(shí)習(xí)的方式,將黑板講授和專家咨詢案例分析相結(jié)合,并根據(jù)就業(yè)形勢的變化和求職者的需求,來及時(shí)調(diào)整培訓(xùn)的內(nèi)容和方式。

3.為新增勞動(dòng)力提供更多的崗位和培訓(xùn)

為新增勞動(dòng)力提供的項(xiàng)目包括為新失業(yè)青年提供的就業(yè)咨詢、求職培訓(xùn)和為應(yīng)屆畢業(yè)生提供的技能培訓(xùn)。為畢業(yè)生提供的求職培訓(xùn),主要是幫助畢業(yè)生完成從學(xué)校向工作崗位的過渡。當(dāng)前,從城市就業(yè)人員結(jié)構(gòu)來看,農(nóng)民工在勞動(dòng)力市場上占據(jù)的比重越來越大,與其他求職者相比,農(nóng)民工在就業(yè)方面表現(xiàn)出工作持續(xù)時(shí)間短、流動(dòng)性大等特點(diǎn)。公共就業(yè)機(jī)構(gòu)可以通過信息交流和發(fā)布等形式,引導(dǎo)農(nóng)民工的有序流動(dòng),減少農(nóng)民工中長期失業(yè)的比例,以提高我國就業(yè)的整體水平。當(dāng)然由于公共就業(yè)機(jī)構(gòu)主要針對的對象是長期失業(yè)的弱勢群體,主要由國家財(cái)政來負(fù)擔(dān),所以在考慮擴(kuò)大服務(wù)范圍的同時(shí),需要考慮費(fèi)用的合理分擔(dān)。

4.增加政府提供的公共補(bǔ)貼

補(bǔ)貼的主要對象涵蓋失業(yè)人員和其他特定的人群。

補(bǔ)貼的目的主要包括:一是為私企提供的雇傭補(bǔ)貼,主要彌補(bǔ)私企雇傭失業(yè)人員所需要提供的培訓(xùn)等費(fèi)用;二是為失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)提供的資助;三是為失業(yè)人員提供公益崗位的支出。從用人單位來看,在勞動(dòng)力市場中,用人企業(yè)通過接受政府提供的免費(fèi)或優(yōu)惠的服務(wù)或一定數(shù)量的補(bǔ)貼,這些補(bǔ)貼主要發(fā)生在匹配模型中的求職者與用人單位簽訂雇傭合同時(shí)以及由此導(dǎo)致的培訓(xùn)成本,可以彌補(bǔ)部分成本。從求職者來看,政府的公共補(bǔ)貼增強(qiáng)創(chuàng)造工作崗位的機(jī)會(huì)和求職者討價(jià)還價(jià)的能力,從而增加了求職者在求職過程中獲得的匹配租金,相當(dāng)于用人單位提供了更好的培訓(xùn)等服務(wù)。因此,公共補(bǔ)貼通過減少求職者和用人單位的成本,有利于促進(jìn)就業(yè)水平的提高。

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