制約當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸

朱　芳

摘要：自2000年國(guó)家稅費(fèi)改革以后，對(duì)農(nóng)業(yè)稅收進(jìn)行了減免。并且對(duì)農(nóng)民逐年提高了補(bǔ)貼，明顯減少了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展注入了新的活力，但是，農(nóng)村在向全國(guó)小康的邁進(jìn)中，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和快速發(fā)展，加之農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的較低攀升，而農(nóng)用物資的較大幅度增長(zhǎng)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下及大宗農(nóng)產(chǎn)品總體上缺乏國(guó)際號(hào)召力，直接農(nóng)民在農(nóng)業(yè)中獲得的收入也出現(xiàn)連續(xù)的持續(xù)下降，更有甚者因致病而陷入嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困境。

關(guān)鍵詞：制約；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；瓶頸

中圖分類(lèi)號(hào)：F303文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X(2009)12-0047-02

一、影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原因

1較落后的農(nóng)村地區(qū)由于中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，國(guó)家稅收和財(cái)政體制實(shí)行偏向城市和歧視三農(nóng)的國(guó)民收入分配政策。而致使農(nóng)村在國(guó)家稅費(fèi)改革以前的地方經(jīng)濟(jì)負(fù)債累累，連最基本的村級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)(包括縣級(jí))財(cái)政到了無(wú)法正常供給。更談不上大力扶持項(xiàng)目推進(jìn)和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)了，更有甚者有些較落后的農(nóng)村連“村兩委”都結(jié)構(gòu)不全，即使能有一套領(lǐng)導(dǎo)班子也是人浮于事，真正能夠帶動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能人和有知識(shí)科技水平的人，都不愿在地方任職，而轉(zhuǎn)到外地發(fā)展個(gè)體經(jīng)濟(jì)了，地方只剩下一些文體水平較低、業(yè)務(wù)能力較弱的年長(zhǎng)同志支撐艱難的工作局面，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)也是愛(ài)莫能助，心有余而力不足了。

2盡管中央政策近年來(lái)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題一直重視，采取了許多措施來(lái)減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，從實(shí)施的效果來(lái)看，這些措施對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)上漲起到了一定的作用，但并沒(méi)有從根本上達(dá)到制止農(nóng)民負(fù)擔(dān)增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2000年來(lái)稅費(fèi)改革以前全國(guó)農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)共1778.9億元，平均每個(gè)農(nóng)民負(fù)擔(dān)199元，其中，各種稅92元，“三提五統(tǒng)”66元，“兩工”和以資代勞6元，集資等各種社會(huì)負(fù)擔(dān)30多元，與以前年度相比增長(zhǎng)了3.3％。自中央政府2000年提出了稅費(fèi)改革以后，在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)方面效果是明顯的，人均負(fù)擔(dān)下降了30％。稅費(fèi)改革雖然達(dá)到了使農(nóng)民減負(fù)的目的，但同時(shí)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村一級(jí)組織收入減少，使縣、鄉(xiāng)、村機(jī)構(gòu)正常行政能力受到影響，而稅費(fèi)改革農(nóng)民減負(fù)與縣、鄉(xiāng)、村財(cái)政情況緊密相連，沒(méi)有地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政狀況的改善，農(nóng)民減負(fù)就難以完全實(shí)現(xiàn)，稅費(fèi)改革就缺乏推進(jìn)的基礎(chǔ)。中國(guó)戶(hù)口在縣和縣以下的人口10億多，其中農(nóng)業(yè)人口9.2億，在縣城和建制鎮(zhèn)的人口有1.7億，中國(guó)現(xiàn)有2 109個(gè)縣級(jí)財(cái)政，4.6萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，2000年全國(guó)財(cái)政收入1.34萬(wàn)億元，其中中央占51％，省級(jí)10％，地方17％，縣鄉(xiāng)兩級(jí)共計(jì)20％多，而全國(guó)財(cái)政負(fù)擔(dān)70％人員費(fèi)用的狀況，不僅農(nóng)民負(fù)擔(dān)無(wú)法得以完全減輕，同時(shí)基層政策的行政能力也會(huì)受到極大的影響，直接面對(duì)農(nóng)民、行政最為繁雜，作為政權(quán)基礎(chǔ)的縣級(jí)兩級(jí)政府，可支配的財(cái)政收入是最少的。

3政策缺陷對(duì)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的影響。在中國(guó)城市公益事業(yè)的建設(shè)全部是由財(cái)政撥款進(jìn)行的，國(guó)家每年花大量的財(cái)政收入用于城市基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目，大河的治理，而各級(jí)財(cái)政計(jì)劃用于公益事業(yè)的資金不僅數(shù)量少。而且資金在流向農(nóng)村的過(guò)程中經(jīng)過(guò)層層截留和克扣，到農(nóng)村已經(jīng)沒(méi)了，真正落到實(shí)處的是少之又少，農(nóng)村村級(jí)公益事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展就基本落在農(nóng)民頭上，用一句不負(fù)責(zé)任的“誰(shuí)投資誰(shuí)收益”的空頭支票應(yīng)付了。

4政府對(duì)農(nóng)村公共物品的投入不足，長(zhǎng)期以來(lái)，致使農(nóng)村公益事業(yè)投入嚴(yán)重不足，加之統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共財(cái)政體制尚未建立，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付到村一級(jí)數(shù)額有限，無(wú)法顧及所有鄉(xiāng)村的公益事業(yè)項(xiàng)目。

5村民一向公益意識(shí)淡薄和經(jīng)濟(jì)承受力有限的影響。一般是通過(guò)“一事一議”籌資籌勞政策規(guī)定來(lái)辦，由于“一事一議”標(biāo)準(zhǔn)低，數(shù)額少，與解決農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展問(wèn)題的實(shí)際需要相關(guān)甚遠(yuǎn)，普遍存在著“事難議、議難決、決難行”的問(wèn)題。

6現(xiàn)行的農(nóng)村多渠道投資機(jī)制實(shí)施過(guò)程中難以配套的影響。由于現(xiàn)行的國(guó)家投資、地方配套，農(nóng)民集資相結(jié)合的農(nóng)村公益事業(yè)多渠道投資機(jī)制存在著實(shí)施過(guò)程中的實(shí)際困難，不是地方財(cái)政緊缺、配套跟不上，就是現(xiàn)行的農(nóng)村公益事業(yè)“一事一議”籌資規(guī)定(受上限控制)，不是以籌夠集資的部分而耽擱，影響了農(nóng)村公益事業(yè)的正常發(fā)展。

7村級(jí)債務(wù)沉重，影響了農(nóng)民興辦公益事業(yè)的積極性。前些年，一些地方由于盲目發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，超能力地集資貸款修路、建校，形成了巨大的村組債務(wù)。一方面，使集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)陷入困境；另一方面，由于財(cái)政管理混亂，一些農(nóng)民認(rèn)為基層干部在工程建設(shè)和公益事業(yè)建設(shè)中撈取了私利，因而干群關(guān)系緊張，工作難開(kāi)展，嚴(yán)重影響了農(nóng)村公益事業(yè)的健康發(fā)展。

8在目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政既要保吃飯，又要還債務(wù)，發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)成了吃力不討好的事，因而鄉(xiāng)村基層政府和組織缺乏積極性，這就必然導(dǎo)致一些鄉(xiāng)村特別是貧困鄉(xiāng)村難以興辦公益事業(yè)，而只有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)得到更快的發(fā)展，城鄉(xiāng)之間的差距才會(huì)縮小，農(nóng)村建設(shè)小康社會(huì)的目標(biāo)才會(huì)順利。搞好農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)和發(fā)展，也是建設(shè)社會(huì)新農(nóng)村的一個(gè)重要內(nèi)容。

9眾多鄉(xiāng)村人口與農(nóng)產(chǎn)品供求及農(nóng)民收入問(wèn)題。從中長(zhǎng)期看，繼續(xù)依靠政府提高大宗農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格來(lái)增加農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的收入，已經(jīng)難以適應(yīng)目前的體制環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境，而大規(guī)模的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)由于土地規(guī)模限制，也不能對(duì)所有農(nóng)民的收入帶來(lái)決定性的影響，人多地少構(gòu)成了農(nóng)戶(hù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的基本約束，在此約束之下，非農(nóng)業(yè)人口城鎮(zhèn)居民及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)所能承受的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格水平與農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入的增長(zhǎng)是一對(duì)很大的矛盾。

二、解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)策建議

1須積極貫徹落實(shí)中央及省市地區(qū)對(duì)現(xiàn)行三農(nóng)問(wèn)題的相關(guān)政策，尤其是在基層組織的考察、選拔，使用中能夠推陳出新，著重培養(yǎng)和任命一批具有高素質(zhì)、高文化的干部隊(duì)伍來(lái)發(fā)動(dòng)和帶領(lǐng)群眾開(kāi)展產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)收入，家庭經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)收入，轉(zhuǎn)移和財(cái)產(chǎn)性收入等。

2一是要建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度，把用于發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算優(yōu)先安排，并按一定比例逐年加大縣(區(qū))級(jí)投入，不斷改善廣大農(nóng)民基本的生產(chǎn)生活條件。二是建立農(nóng)村公益事業(yè)多元投入機(jī)制，在堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)、保證安全的前提下，積極探索政策資助的激勵(lì)機(jī)制和獎(jiǎng)勵(lì)辦法，鼓勵(lì)農(nóng)民及社會(huì)力量興辦農(nóng)村公益事業(yè)，促進(jìn)投資主體多元化。按照“政府引導(dǎo)、部門(mén)幫扶、農(nóng)民自愿、社會(huì)捐贈(zèng)、民主管理”的方式，建立農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展基金。基金的來(lái)源除了各級(jí)財(cái)政劃撥外，還可建立社會(huì)團(tuán)體捐助、企業(yè)贊助、個(gè)人捐助等多渠道的農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展基金。三是建議地方可在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，以黨委、政府的名義出臺(tái)《關(guān)于認(rèn)真解決免征農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展問(wèn)題的意見(jiàn)》，明確新形勢(shì)下發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)的指導(dǎo)思想、原則、政策措施等，以加強(qiáng)對(duì)這項(xiàng)工作的指導(dǎo)。

3完善以政府投入為主的農(nóng)村教育、衛(wèi)生和社會(huì)事業(yè)經(jīng)

費(fèi)保障機(jī)制，合理配置公共資源。堅(jiān)持以政府投入為主的農(nóng)村義務(wù)教育，進(jìn)一步加大對(duì)縣(區(qū))特別是財(cái)政困難縣(區(qū))的轉(zhuǎn)移支付力度。對(duì)于較早實(shí)現(xiàn)“普九”達(dá)標(biāo)驗(yàn)收的縣(區(qū))給予資金和政策傾斜。對(duì)因農(nóng)村“普九”教育達(dá)標(biāo)建設(shè)等所形成的政策性債務(wù)，可按照“誰(shuí)的孩子誰(shuí)抱走”的辦法，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的形式逐步消化解決。切實(shí)開(kāi)展農(nóng)村困難學(xué)生助學(xué)活動(dòng)和農(nóng)村現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，提高農(nóng)村人口素質(zhì)，鞏固“兩基”成果，按照危房改造同農(nóng)村中小學(xué)布局相結(jié)合的思路，合理規(guī)劃和調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局。逐步建立農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障和社會(huì)養(yǎng)老保障制度，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，建立健全農(nóng)村醫(yī)療救助制度，著力解決農(nóng)民看病難、看病貴和因病返貧問(wèn)題，逐步改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件。

4相對(duì)集中捆綁使用各個(gè)海外關(guān)系的財(cái)政支農(nóng)資金，提高資金的使用效率。一是借鑒扶貧工作“整村推進(jìn)”的做法。指定相關(guān)部門(mén)牽頭制定農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，按照“海外關(guān)系不亂、用途不變”的辦法，把分散在各部門(mén)的支農(nóng)項(xiàng)目資金集中起來(lái)，設(shè)立農(nóng)村小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)農(nóng)民興修小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)給予適當(dāng)補(bǔ)助，力爭(zhēng)在解決一批鄉(xiāng)村重點(diǎn)公益事業(yè)項(xiàng)目。二是改變支農(nóng)項(xiàng)目資金的投入方向，減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)的支持，支農(nóng)資金應(yīng)主要用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條例，即水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、科技、衛(wèi)生、文化等公益事業(yè)。減少中間環(huán)節(jié)，盡量采取項(xiàng)目資金直達(dá)的辦法，防止層層截留和克扣。同時(shí)。建立項(xiàng)目資金跟蹤檢查審計(jì)制度和責(zé)任追究制度，保證資金有效使用。三是農(nóng)村公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)中，從實(shí)際出發(fā)，減少縣(區(qū))政府項(xiàng)目匹配比例，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)匹配，以確保農(nóng)村公益事業(yè)工程質(zhì)量和效益。四是對(duì)于稅改前村組在建設(shè)公益事業(yè)時(shí)，免征農(nóng)業(yè)稅屬村集體興辦的公益事業(yè)，按“一事一議”制度辦理。根據(jù)原合同和具體情況，由村采取措施逐步解決。

5充分尊重群眾意愿，規(guī)范和完善“一事一議”籌資制度。一是積極探索解決農(nóng)村免征農(nóng)業(yè)稅后公益事業(yè)發(fā)展問(wèn)題的辦法和途徑，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村干部要加大“一事一議”宣傳力度，嚴(yán)格區(qū)分加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)藝自愿投工投勞改善自己生產(chǎn)生活條例的政策界限，進(jìn)一步完善“一事一議”和村務(wù)公開(kāi)制度，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾發(fā)展公益事業(yè)的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性。二是嚴(yán)格按“一事一議”制度辦事，規(guī)范操作，以鞏固減負(fù)的成果?？紤]到農(nóng)村各地情況千差萬(wàn)別，在遵循公開(kāi)、透明、自愿、協(xié)商原則和經(jīng)村民會(huì)議討論同意基礎(chǔ)上，對(duì)一些直接由農(nóng)田受益的基礎(chǔ)上，如水利項(xiàng)目等，可按田畝籌資(但總額不得超過(guò)按人頭的籌資額)。三是允許采取適當(dāng)提前或延遲的辦法，將兩至三年的“一事一議”籌資集中起來(lái)，以興辦村內(nèi)一些重要公益事業(yè)，涉及幾個(gè)村的公益項(xiàng)目，也可以跨村聯(lián)合使用“一事一議”資金，所籌集的資金使用情況必須全部公開(kāi)。四是可以考慮把糧食直補(bǔ)資金改為農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)資金集中統(tǒng)一使用。

我們正在全面建設(shè)的小康社會(huì)，是惠及十幾億人口的更高水平的小康社會(huì)。推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)就是要“口惠實(shí)至”，使農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)村繁榮、農(nóng)民富裕而安居樂(lè)業(yè)。發(fā)展農(nóng)村公益事業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是構(gòu)建和諧社會(huì)的重點(diǎn)工程。也是一個(gè)極其復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要我們從建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的角度來(lái)認(rèn)識(shí)這個(gè)戰(zhàn)略問(wèn)題，并從多方面付出努力。

責(zé)任編輯王建國(guó)