城市化進程中農(nóng)民權(quán)益保障問題探析

劉旭昶

摘要:隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展,城市化、工業(yè)化進程日趨加快,大量農(nóng)地被國家征用來滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需要成為必然。許多農(nóng)民在失去了土地之后也失去了相應(yīng)的權(quán)利,造成了大量的權(quán)益流失。關(guān)注廣大失地農(nóng)民的現(xiàn)狀,解決他們面臨的問題,事關(guān)現(xiàn)代化建設(shè)的進程和整個社會的和諧穩(wěn)定。為此,應(yīng)從大局的角度出發(fā),積極采取有效措施,逐步完善各項制度,切實維護和保障失地農(nóng)民的各項權(quán)益。

關(guān)鍵詞:城市化 失地農(nóng)民 權(quán)益保障

0 引言

改革開放以來,隨著我國經(jīng)濟建設(shè)的快速發(fā)展和城市化進程的不斷加快,產(chǎn)生了一大批失地失業(yè)的農(nóng)民。他們失去了最重要的生產(chǎn)資料和最可靠的社會保障,“種田無地,就業(yè)無崗,低保無份”,成為游離于城市和鄉(xiāng)村之間新的弱勢群體。保障廣大失地農(nóng)民的權(quán)益,不僅僅是政府和社會的責(zé)任,對經(jīng)濟的發(fā)展、政治的穩(wěn)定、社會的和諧也具有重要的意義。

1失地農(nóng)民權(quán)益流失的原因分析

1.1 土地產(chǎn)權(quán)模糊不清,現(xiàn)有制度存在缺陷 我國目前的土地制度,缺少具體化、人格化的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,所有權(quán)模糊不清,農(nóng)民與土地的關(guān)系僅僅是法律意義上的承租關(guān)系。在當(dāng)前家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的情況下,土地歸農(nóng)戶集體所有,村集體經(jīng)濟組織是土地的實際所有者。集體控制承包土地的分配和調(diào)整,集體負(fù)責(zé)土地收益的征收、支配以及土地利用的規(guī)劃和保護。農(nóng)民只是通過承包合同的形式,獲得土地的承包經(jīng)營權(quán),沒有“排他占有性”,缺乏對土地的實際控制權(quán)。農(nóng)民的土地利益實際上被虛化,因而很容易受到侵害。由于所有權(quán)主體的界限不清,往往會造成土地產(chǎn)權(quán)不清,責(zé)任不明的狀況,導(dǎo)致各行政權(quán)力部門爭當(dāng)行為主體,憑借其權(quán)利,使廣大農(nóng)民不得不在土地交易過程中服從“集體”的安排,造成大量的土地流失。

1.2 法律法規(guī)不盡合理,利益集團大肆逐利 當(dāng)前,我國現(xiàn)有的法律法規(guī)還不盡完善。一方面在我國土地交易很大程度上具有強制性特點,把農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地通常采用統(tǒng)征出讓方式。這樣政府始終處于壟斷地位,不僅剝奪了農(nóng)民談判的權(quán)利,也是其財產(chǎn)收益權(quán)受到很大削弱。另一方面,政府征地行為沒有嚴(yán)格區(qū)分公共目的和非公共目的,而是一律按公共目的來征地,由于國家征用價和市場價的巨大差異,導(dǎo)致尋租現(xiàn)象不斷發(fā)生。這些法律法規(guī)的缺陷,吸引了包括各級行政部門和開發(fā)商在內(nèi)的各利益集團投身其中。各級行政機關(guān)利用征地的特權(quán)和在市場上的壟斷地位,通過隱性交易或法外交易,將土地賤賣,按照最大化原則,謀取較高利益。土地流轉(zhuǎn)中,另一主要參與者開發(fā)商則利用手中資金優(yōu)勢,假政府之手圈占大量土地,圈而不用,等待最佳開發(fā)時機,以獲取最大利潤。有時還存在地方政府與土地開發(fā)商合謀,以低價征收土地,通過土地開發(fā)或直接轉(zhuǎn)手,獲得高額利潤的情況。在國家、地方政府征收土地過程中,大部分農(nóng)民只能得到有限的利益,遠遠不能彌補失地?fù)p失,保障作用難以發(fā)揮。

1.3 管理和監(jiān)督機制不夠健全,農(nóng)民權(quán)益難以得到切實保障 在實際征地和補償工作中,由于管理和監(jiān)督機制不夠健全,不斷有違法征地和侵害農(nóng)民合法權(quán)益的事件發(fā)生。新《土地管理法》雖然對征地費用的補償標(biāo)準(zhǔn)、對象和管理均有明確的規(guī)定,但對村民整體和集體的留用比例以及留歸集體如何使用等缺乏明確的制度規(guī)定,這就埋下了混亂的隱患。在目前對征地補償安置補助費的分配方面缺乏具體細節(jié)的前提下,由于沒有必要的監(jiān)督,往往會造成征地補償費的分配混亂,一些地方層層截留、挪用征地補償費,致使失地農(nóng)民長期得不到合理的補償,農(nóng)民的權(quán)益難以得到切實的保障。這對本身已處于困難境地的失地農(nóng)民來說,無疑是雪上加霜。

2保障失地農(nóng)民權(quán)益的有效途徑

通過對以上失地農(nóng)民問題及其成因的分析,我們可以看出,失地農(nóng)民問題是我國城市化進程當(dāng)中一個不容忽視的大問題,這關(guān)系到經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定,我們必須高度重視,認(rèn)真加以解決。為此,我們應(yīng)從以下幾個方面來努力:

2.1 建立嚴(yán)格的土地征用制度,規(guī)范市場行為 嚴(yán)格區(qū)分公共利益性和經(jīng)營性農(nóng)地征用,界定土地征用的主體、客體、對象、條件、方式、適用范圍、具體步驟,約束公共權(quán)力,規(guī)范市場行為,防止土地征用權(quán)的濫用。對于公共性農(nóng)地征用,可以以法律定價,在缺乏農(nóng)地買賣市場而無土地價格形成的情況下,根據(jù)最高層次、最佳用途和未來可能的收益進行估價,盡可能接近真實土地價值。對經(jīng)營性農(nóng)地征用,應(yīng)更多引入競爭談判機制,建立土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓制度,保障農(nóng)民集體性參與分享農(nóng)地轉(zhuǎn)讓過程中的土地增值收益。尤其要進一步嚴(yán)格審批征地手續(xù),避免征而不用、少征多用、未征先用,不征也用現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2 建立和健全失地農(nóng)民基本生活保障制度建 立結(jié)構(gòu)多層次、資金來源多渠道、費用基金化、管理服務(wù)社會化的城鎮(zhèn)社保體系,促進農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化。建立被征地農(nóng)民基本生活保障基金制度,其對象是基本生活無保障的被征地農(nóng)民,這種保障應(yīng)是一種社會性保障,其保障基金主要應(yīng)由政府和社會性機構(gòu)承擔(dān)?；颈Ｕ辖鸬膩碓粗饕ㄒ韵聨讉€方面:申請加入基本生活保障的被征地農(nóng)民的安置補償費;現(xiàn)行各級政府部門土地稅費的一定比例;政府土地出讓金扣除征地成本后收益部分的一定比例。對于申請并經(jīng)被征地農(nóng)民基本生活保障基金專門管理機構(gòu)批準(zhǔn)的被征地農(nóng)民,可以采取按被征地農(nóng)民的年齡分檔補助。保障金應(yīng)專戶專用,以縣級為單位建立被征地農(nóng)民社會保障基金,以此來解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

2.3 加強監(jiān)督和管理,切實保障失地農(nóng)民權(quán)益 征地補償安置涉及農(nóng)民群眾的切身利益,不但要求政策科學(xué)合理、切合實際,還要建立一套規(guī)范科學(xué),運作有序的管理和監(jiān)督機制,以切實保護失地農(nóng)民的權(quán)益。要嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田責(zé)任制、用途管制、建設(shè)占用審批等管理制度,加強對征地利用情況的監(jiān)督檢查,以促進土地的節(jié)約利用;加強對土地征用和出讓的審計監(jiān)督,土地出讓金要首先用于安置好失地農(nóng)民,其次要用于群眾的社會保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),避免一些人利用招商引資等名義,造成國有資源的流失;加強對征地和補償安置違法案件的查處力度,嚴(yán)厲打擊違反土地利用總體規(guī)模擅自將農(nóng)用土地改為建設(shè)用地的違法行為,嚴(yán)厲查處侵占、截留、挪用征地補償安置費的違法行為,切實保障和維護廣大失地農(nóng)民的各項權(quán)益。城市化進程中農(nóng)民權(quán)益保障涉及到社會、歷史、文化,涉及到國家體制、法律法規(guī),需要社會各方面持續(xù)不斷的共同努力。只有盡快解決了農(nóng)民權(quán)益受損問題,才能真正解決“三農(nóng)”問題,最終打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),促進資源合理配置,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,從而實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

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