龍崗區(qū)打造“無縫隙政府”的若干思考

張　備

自1993年建區(qū)以來，深圳市龍崗區(qū)經濟發(fā)展取得了巨大成就，2008年GDP達到1486億元，已超過海南、寧夏、青海、西藏4個省或自治區(qū)。今年，龍崗經濟發(fā)展面臨的形勢異常嚴峻，上半年GDP增速同比下降4.8個百分點，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值的增速同比下降12.4個百分點。

龍崗目前遇到的困難，除了受到國際金融危機和國內外經濟周期的影響以外，還受到產業(yè)梯度轉移規(guī)律的影響。是多方面因素綜合作用的結果。龍崗正在經歷一次經濟轉型陣痛期。

在這樣一個特殊時期。各種經濟和社會矛盾凸顯，對政府的行政能力提出了新的挑戰(zhàn)，現有的政府組織架構與工作流程已不能適應經濟轉型期公共管理和社會服務的需要。只有導入“無縫隙政府”的理念，加快行政改革，變科層制管理為扁平化管理，為企業(yè)和公民提供更高效、更優(yōu)質的服務，龍崗才能在危機中把握先機，成為最先擺脫危機的地區(qū)之一。

一、建設無縫隙政府的主要內容

上世紀80年代以來。人類社會逐漸由工業(yè)社會向信息社會過渡。時代的變遷呼喚著新的公共行政模式。政府工作流程再優(yōu)化成為一個世界性的潮流。在這種歷史背景下。以顧客即服務對象為導向的“無縫隙政府”理論應運而生。目前，無縫隙政府在歐美和新加坡已經成為一種重要的政府組織模式，代表了未來政府建設的趨勢。根據拉塞爾·M·林登的著述和筆者個人的理解。無縫隙政府理論的主要內容是：

(一)顧客導向。無縫隙政府把服務對象稱為顧客，強調一切以顧客為導向、為中心，針對顧客的需求生產和提供公共產品和服務，做到顧客至上、民眾優(yōu)先。無縫隙政府面對的顧客分為兩部分：一是外部顧客。即廣大市民、企業(yè)和社會各界；一是內部顧客，即其他政府系統(tǒng)的工作人員。政府職能、政府行為等都要緊緊圍繞顧客展開。并把顧客的滿意度作為政府運行的最大使命和考量標準。

(二)結果導向。無縫隙政府強調積極的目標，強調具體的結果和產出。強調工作的實際結果、預算和績效并重，而不是工作本身或工作量的多少。

(三)競爭導向。在市場經濟的大背景下，政府必須以競爭為導向，引進公共服務的市場競爭機制，改變對公共服務的壟斷甚至獨占的做法。允許和鼓勵民間參與和提供服務。使公共機構與民營機構之間、公共機構之間、民營機構之間彼此展開競爭，以提供更加有效的公共服務。

(四)優(yōu)化政府工作流程。在此過程中，并行操作代替了順序操作。針對同一項目，政府各部門同時開展多項工作，而不是按順序、逐級操作，加快了結果的實現。

(五)確保工作“主要序列”的持續(xù)流動。政府應主要關注能夠直接為顧客帶來效益的活動，排除、減少或分離其他活動，以取得速度和便利。其方法是先完整地繪制出工作流程圖。然后逐項分析每個工作環(huán)節(jié)、步驟，確認增值和無益的步驟，最后排除、減少或分離不能增值的步驟，只保留增值和有益的步驟，從而優(yōu)化工作流程。壓縮工作時間。提高工作效率。

(六)通過網絡在源頭一次獲取信息并實現共事。政府應通過推進政務辦公自動化。加速公共部門內外的信息傳遞。使信息通過網絡在源頭一次獲取，多個部門共享。

(七)通才取代專才。在無縫隙政府中，工作人員絕不僅僅是哪一領域、哪一方面的“專才”，而是擁有較為全面的專業(yè)知識和法律知識、較好的口頭表達能力和應變能力、熟練掌握計算機操作技能的“通才”，能夠滿足顧客各項需求，處理各類公共問題。只有這樣，才能確保政府的工作效率和服務質量。

二、目前龍崩政府工作中存在的主要縫隙

總體而言，龍崗干部隊伍的執(zhí)行力比較強，整個管理體制運行比較平穩(wěn)、順暢。但是，對照無縫隙政府的要求。筆者感覺區(qū)政府工作中很多方面存在縫隙，具體表現在：

(一)責任縫隙。這是當前工作中最大的縫隙。產生責任縫隙的根源在于責任心缺失。

(二)決策縫隙。監(jiān)督制約機制不完善，缺乏科學合理的授權、分權、放權，該決策的不決策、該拍板的不拍板，是產生決策縫隙的主要原因。

(三)審批縫隙。長期以來我們在行政審批方面存在的主要問題，就是審批鏈條長、審批環(huán)節(jié)多、審批程序繁瑣，各部門互設前置性審批條件。權力與責任脫鉤、有權無責必然會導致審批縫隙。

(四)管理縫隙。在舊有體制中，同一停工作，各部門各自為政、各管一段。造成職能交叉、多頭管理的問題；同時，一些跨越職能范圍的復雜問題卻無人負責，找不到責任主體。

(五)服務縫隙?，F代公共管理學認為，政府部門天然存在“自利”的沖動，希望人員越多越好，錢越多越好，事情和責任卻是越少越好。典型表現就是重審批、輕管理、輕服務，重形式輕內容，重承諾輕實效，重措施輕落實等。

(六)執(zhí)法縫隙。由于政府職能的交叉錯位，行政執(zhí)法中普遍存在著不少縫隙。從龍崗的情況看，專業(yè)執(zhí)法與綜合執(zhí)法界定不清是導致執(zhí)法縫隙的主要原因。

(七)問責縫隙。目前的闖責通常是事后問責，帶有一定的被動性、滯后性和補救性。忽視事前預防和過程問責，就根容易使責任鏈條脫節(jié)而滋生責任縫隙。

(八)條塊縫隙。政府不同層級之間以及條塊之間存在責權利不對等的情況，如權力在條、責任在塊，審批在條、監(jiān)管在塊。上面審批、下面監(jiān)管，權力在上、責任在下。由于條塊的不合理分割及銜接不暢，造成了上面審批的不了解情況，下面監(jiān)管的難以執(zhí)行。

(九)人才縫隙。通才的缺失，導致一些部門和街道每開展一項新的工作就增加若干人員，致使組織規(guī)模膨脹、人浮于事。我們現在開展的街道綜合執(zhí)法需要熟悉21項行政執(zhí)法范圍的通才。大綜管需要熟悉各項業(yè)務的通才，并聯審批需要懂各項政策法規(guī)的通才。上面千條線、下面一根針，越到基層越需要通才，基層過于強調專才和分工。容易導致崗位功能性縫隙。

三、龍崗建設無縫隙政府的基本構想

龍崗歷屆區(qū)委區(qū)政府都十分重視加強政府自身建設。2007年，我們推行了政府班子項目負責制，建立了業(yè)務主辦人制度，理清了116條權責不清的工作事項，全面開展行政績效考核工作。在部分單位引入IS09000質量管理體系。2008年，區(qū)政府提出了“使命必達”的工作理念，全面開展“政府效能倍增”計劃，將串聯審批改為并聯審批。特別是近兩年區(qū)委區(qū)政府開展的“大綜管”新格局建設。充分體現了無縫隙政府的原則和思路。這些創(chuàng)新措施都為我們今年全面鋪開無縫隙政府建設做足了準備。

(一)龍崗建設無縫隙政府的基本原劃

1、堅持結果導向和過程導向并重的原則。堅持用效果來檢驗工作，以效果來判斷是非。同時，要加強事中監(jiān)督，強化過程糾偏和事中評價，從源頭消除推諉扯皮和責任末端化現象。以過程控制來確保最佳效果。

2、堅持部門效率和整體效率并重的原則。建設無縫隙政府是一個系統(tǒng)工程，不能片面追求本部門效率而犧牲整體效率，部門效率要與整體效率無縫對接，部門效率要服從整體效率。

3、堅持優(yōu)化工作流程與加強責任心并重的原則。優(yōu)化工作流程與培育責任心要同步進行，否則，流程即使再優(yōu)，如果執(zhí)行者無責任心，建設無縫隙政府也將成為一句空話。反過來，執(zhí)行者有責任心，如果流程不合理，建設無縫隙政府的目標也難以實現。

4、堅持完善機制與注重細節(jié)并重的原則。要通過不斷完善運行機制來提高政府工作效率，同時要特別注重細節(jié)，因為在一定條件下，細節(jié)決定成敗。

(二)當前開展無縫隙政府建設的幾項重點工作

建設無縫隙政府是一個系統(tǒng)工程，涉及面廣，工程浩大，過程較長，要分清輕重緩急，堅持循序漸進、先易后難，從必做和能做的領域開始，從矛盾和問題較集中的領域開始，從群眾意見較大的領域開始，找準切入點和突破口。力爭做到“橫向的責任無縫隙、縱向的執(zhí)行無縫隙”，努力為群眾提供更近的、更快的、更好的服務。本著這樣的原則，筆者認為在區(qū)的權限范圍內，近期應重點抓好以下幾項工作：

1、以大部制改革為契機。建立無縫銜接的責任體系。要堅持一件事情原則上由一個部門牽頭負責，逐步理順和界定不同部門間的職能分工，重點解決政府系統(tǒng)內部職能交叉、責任不清、事權分離和管理真空等突出問題：確需多個部門管理的事項。要分清主辦與協(xié)辦關系。強化部門溝通會商機制。主辦單位要從全局角度出發(fā)加強協(xié)調，主動溝通，敢于處理和解決問題；協(xié)辦部門要以事業(yè)、以大局為重，與主辦部門密切配合，做到令行禁止。

2、以建立區(qū)行政服務大廳和網上行政服務大廳為平臺，努力為民眾提供“一站式”的無縫服務。要盡快啟動區(qū)行政服務大廳的建設。組織全區(qū)審批部門統(tǒng)一進駐，集中所有職能部門現場辦公，實行“一門受理、窗口運作、統(tǒng)一辦理、限時辦結”的運作方式，為老百姓提供“一站式”的審批服務。同時，還要建立和完善跨部門統(tǒng)一互聯的電子政務平臺，積極推行網上審批。

3、以優(yōu)化流程和提高效率為突破口，開展無縫隙審批體系建設。要對一些流程復雜、手續(xù)煩瑣、牽扯部門多、審批時限長的行政審批事項進行審批程序改革，取消無用的中間環(huán)節(jié)，壓縮、歸并重復或作用類似的環(huán)節(jié)，真正簡化審批程序，縮短審批時間。龍崗區(qū)出臺的《關于優(yōu)化政府投資市政類項目審批程序的方案》，以及正在制定的“效能倍增”實施細則，就是以系統(tǒng)審批效率而不是以部門審批效率來編制審批流程，最大限度地簡化程序。減少環(huán)節(jié)。

4、堅持以人為本。建立以市民需求為導向的服務體系。要在制定任何一項措施、出臺任何一個政策時，首先想到以人為本。在服務群眾方面，無非有三種情況：一是對于群眾、基層、企業(yè)提的合理合法事情，必須馬上辦。他們提出的問題在一些部門看來是小事，可在老百姓心目中都是大事，部門之間不能轉來轉去。搞公文旅行。要能快則快。二是對于群眾、基層、企業(yè)提出來的問題，有政策障礙的，不能簡單地說“不”。首先要研究有多少合理性，有一定合理性的就要想辦法變通解決。三是群眾、基層、企業(yè)要求解決的事情，不在政策允許范圍內的，也要認真研究。情況是變化的，原來不允許的，不是說永遠都不允許，要堅持原則性與靈活性的統(tǒng)一。條件許可的可以先行先試、封閉運作。

5、以市場競爭為手段，促進公共服務的專業(yè)化和社會化。要最大限度地利用市場力量來提高公共服務的質量。降低公共服務的成本，抑制政府規(guī)模的擴張和人員的膨脹。一方面，要采取市場化手段，“花錢買服務”、“養(yǎng)事不養(yǎng)人”，提高政府的公共服務質量和效率。如我們現在正在開展的安全托管就是政府購買服務。借助專業(yè)力量輔助監(jiān)管。提高監(jiān)管水平的明顯例子。另一方面，要通過積極穩(wěn)妥地發(fā)展社區(qū)和民間組織，逐步把一些傳統(tǒng)意義上的社會管理職能下放給這些組織承擔。特別是在社會福利領域或社區(qū)服務層面。完全可以由貼近市民、自發(fā)組織的社區(qū)和民間組織來承擔，其效率更高。同時有助于形成良好的社會風尚，增強社會的凝聚力。

6、以提升綜合素質和責任心為切入點。提高公務員的服務意識和各方面的技能。要讓每個公務員都樹立起民眾至上、民眾永遠正確的服務理念，改變“對上負責、對下忽悠”、“重管理輕服務”的傾向，千方百計滿足公眾的需求。特別是要樹立增值服務和服務增值的理念，為服務對象提供各種類型的服務。從今年開始，龍崗區(qū)將設立公共服務質量獎，由服務對象主要包括企業(yè)、媒體和民眾給政府機關打分，以此激勵工作人員盡心盡力、盡情盡責，為群眾提供良好的服務。

(作者：深圳市龍崗區(qū)政府區(qū)長)

(本文責任編輯仲仁)