正確把握惠農(nóng)政策的三個(gè)層次

康嘉偉

如何增加農(nóng)民收入，已成為當(dāng)前社會(huì)熱點(diǎn)之一。為了深刻理解黨的一系列惠農(nóng)政策的內(nèi)涵，筆者就此采訪了長(zhǎng)期研究“三農(nóng)”問(wèn)題的西北農(nóng)林科技大學(xué)中國(guó)農(nóng)業(yè)歷史文化研究所所長(zhǎng)樊志民教授。

樊教授說(shuō)，我們應(yīng)該從制度、政策、措施三個(gè)層面去梳理、歸納。第一層次，是黨和國(guó)家對(duì)于“三農(nóng)”問(wèn)題的戰(zhàn)略性判斷和決策。

即中央關(guān)于“三農(nóng)”工作的大政方針、事關(guān)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的重要體制與制度性規(guī)定。包括“家庭承包經(jīng)營(yíng)”、“免除農(nóng)業(yè)稅”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”和“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”等。體現(xiàn)了執(zhí)政黨對(duì)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程和規(guī)律的新認(rèn)識(shí)，為進(jìn)一步做好“三農(nóng)”工作奠定了科學(xué)的理論和基礎(chǔ)，指明了正確的方向。

第二層次，是中央及各部委、省市為貫徹惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)出臺(tái)的相關(guān)政策。

研讀2004年以來(lái)的五個(gè)一號(hào)文件，每一個(gè)文件都有一個(gè)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的特定主題，并圍繞主題配套了一系列政策。這些政策以“要求”的形式出現(xiàn)，上承惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)制度，下啟惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)措施，直接針對(duì)主題，導(dǎo)向性、規(guī)范性、制約性很強(qiáng)，是強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的行動(dòng)依據(jù)和政策準(zhǔn)則。

第三層次是進(jìn)入操作層面的相關(guān)具體措施、項(xiàng)目與技術(shù)規(guī)范。

體現(xiàn)為惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)的具體項(xiàng)目、資金來(lái)源、補(bǔ)貼對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模、方法和運(yùn)行程序。

第一類，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面。

包括：糧食直補(bǔ)、小麥(水稻)良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、地膜玉米補(bǔ)貼、退耕還林還草等補(bǔ)助。這些補(bǔ)貼從項(xiàng)目資金投入來(lái)源上講，分為中省共投、部省共投、省財(cái)政單一投人三種類型；從適用性上講，分為一般性和地域性兩種；從時(shí)效性上講，分為長(zhǎng)期性和時(shí)段性兩種；從內(nèi)容上講涵蓋種養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展、農(nóng)技推廣、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多個(gè)方面。

要確保補(bǔ)貼得到落實(shí)。不要出現(xiàn)應(yīng)該得到補(bǔ)貼的拿不到補(bǔ)貼，拿到補(bǔ)貼的又未用于發(fā)展生產(chǎn)，這樣補(bǔ)貼的激勵(lì)與幫扶作用就得不到應(yīng)有體現(xiàn)。

第二類，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。

包括：通村公路建設(shè)補(bǔ)助、小型農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)土地治理項(xiàng)目、農(nóng)村區(qū)服務(wù)中心建設(shè)等，涵蓋路、水、電、氣、場(chǎng)地等五個(gè)方面。

第三類，農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展方面。

包括：新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助、農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、農(nóng)村最低生活保障補(bǔ)助、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)扶助、農(nóng)村貧困勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移技能培訓(xùn)等。這是關(guān)注農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、文化事業(yè)建設(shè)、社會(huì)保障體系的重要補(bǔ)助(貼)措施。

從它們的不同用途和起到的社會(huì)作用可以分兩種：

第一種屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給范疇，具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性。涉及農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務(wù)等領(lǐng)域，在以往的惠農(nóng)政策中較少涉及，屬于相對(duì)比較薄弱的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，是當(dāng)前惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策應(yīng)該重點(diǎn)扶持和建設(shè)的領(lǐng)域。

農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村，富裕農(nóng)民具有基礎(chǔ)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的作用與影響。從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益看，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)，有利于縮小城鄉(xiāng)差距，與生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求密切相關(guān)?；蒉r(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策使農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)供給主體發(fā)生了轉(zhuǎn)化，由農(nóng)業(yè)自身積累資金向公共財(cái)政的轉(zhuǎn)變，有利于農(nóng)民有較多資金投入到生產(chǎn)發(fā)展與生活改善方面。

第二種是屬于農(nóng)產(chǎn)品方面，具有短期性和直接性。比如糧食直補(bǔ)、小麥(水稻)良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、退耕還林還草等補(bǔ)助，這些屬于短期內(nèi)可以看的到、農(nóng)民可以直接感受到的補(bǔ)助，近幾年，國(guó)家在這方面的投入很大。

目前亦有惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)并提的說(shuō)法，其實(shí)惠農(nóng)和強(qiáng)農(nóng)的側(cè)重點(diǎn)略有不同?；蒉r(nóng)重在扶持，著重于解決眼前問(wèn)題?；蒉r(nóng)具有比較濃郁的補(bǔ)償色彩。強(qiáng)農(nóng)著眼于發(fā)展，主旨側(cè)重于未來(lái)?；蒉r(nóng)體制的確立，統(tǒng)籌考慮工農(nóng)與城鄉(xiāng)的發(fā)展問(wèn)題，在主觀上不再區(qū)分彼此、不再把惠農(nóng)看做是恩惠性的東西，這才是惠政的最高境界。這就決定了惠農(nóng)必須重視，但強(qiáng)農(nóng)不能忽略，從可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，更應(yīng)關(guān)注強(qiáng)農(nóng)問(wèn)題。