“保紅線”必須兼顧耕地質(zhì)量保護(hù)

劉漢偉　宋時科　魏代忠

【摘要】我國耕地質(zhì)量總體偏低,依據(jù)農(nóng)用地(耕地)分等成果分析,高等別農(nóng)用地(耕地)占全國耕地的比例不足一成。本文闡述了我國耕地質(zhì)量的現(xiàn)狀,并提出了提高耕地質(zhì)量等別的對策。

【關(guān)鍵詞】耕地質(zhì)量 保護(hù)

一、我國耕地質(zhì)量的現(xiàn)狀

1.耕地等別失衡,中低等別比重高

農(nóng)用地(耕地)分等成果基于縣級調(diào)查單元共劃分出全國可比的15個等別。據(jù)分析,我國耕地平均等為9.8等。而在莒縣耕地等級僅為13等,連國家的平均水平都不到。如果將1-5等、6-10等、11-15等劃分為高等別地、中等別地、低等別地,那么高中低等別地分別占全國耕地面積的6%、50%、44%。而且這個數(shù)據(jù)與傳統(tǒng)意義上的高、中、低產(chǎn)田比重(各占三分之一)有較大差距。原因在于,一方面現(xiàn)行的高中低產(chǎn)田的劃分標(biāo)準(zhǔn)使得無論全國質(zhì)量如何變化,總會劃分出一定數(shù)量的“高產(chǎn)田”,問題是不同時期高產(chǎn)田質(zhì)量不一樣。另一方面,從耕地流失情況來看,占用耕地多為優(yōu)質(zhì)高等耕地,而補(bǔ)充耕地質(zhì)量等別普遍偏低。隨著優(yōu)質(zhì)高等別耕地大量流失,而補(bǔ)充耕地普遍達(dá)不到占用耕地質(zhì)量等別,將導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)高等別耕地的比例不斷下降。

2.耕地質(zhì)量地域分布差異明顯

全國農(nóng)用地(耕地)分等成果顯示,高等別耕地主要分布在東南地區(qū),其中等別最高的1等農(nóng)用地主要分布在長江中下游地區(qū),其次分布在江南、華南、四川盆地;內(nèi)蒙古高原及長城沿線地區(qū)和青藏高原區(qū)兩個一級區(qū)的農(nóng)用地(耕地)平均等級最差,如莒縣最好的農(nóng)用地(耕地)集中在莒中平原,莒中平原的耕地僅占莒縣全縣耕地面積的25%,但生產(chǎn)的糧食卻占了全縣糧食生產(chǎn)能力的70%以上。

3.補(bǔ)充耕地質(zhì)量偏低,耕地質(zhì)量呈下降趨勢

由于優(yōu)質(zhì)高等別耕地被大量占用,新補(bǔ)充耕地質(zhì)量等別普遍偏低,中低等耕地比例大幅上升。再加上種植糧食效益低,對地方財政又沒有多大貢獻(xiàn),對新補(bǔ)充耕地缺乏管護(hù),導(dǎo)致撂荒現(xiàn)象較為嚴(yán)重,耕地總體質(zhì)量呈下降趨勢。

二、提高耕地質(zhì)量等別的對策

1.堅守18億畝耕地紅線,保障國家安全

18億畝耕地紅線的確定,是從我國的糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全和社會穩(wěn)定的角度,通過科學(xué)測算和反復(fù)論證確定的動態(tài)目標(biāo)數(shù)。在中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過程中,18億畝耕地紅線是農(nóng)民生活的保障基礎(chǔ),是農(nóng)村發(fā)展的前提。從社會穩(wěn)定角度,耕地是農(nóng)民最基本的社會保障,如果耕地過量減少,農(nóng)民失去了耕地,又沒有穩(wěn)定的就業(yè)途徑和社會保障,那么就會影響到我們國家的穩(wěn)定。從生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)的需要看,也必須有相當(dāng)數(shù)量的耕地。從這幾個角度講,我們一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線,才能保障國家安全。

2.結(jié)合土地開發(fā)整理,構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系

土地整理要切實(shí)把一人一畝優(yōu)質(zhì)“口糧田”建設(shè)作為重點(diǎn),構(gòu)建優(yōu)質(zhì)集中連片的基地型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。

我國今后補(bǔ)充耕地的主要途徑是土地整理開發(fā),其潛力不低于4300萬畝,莒縣可整理開發(fā)復(fù)墾的土地就有38.9013萬畝,確保18億畝耕地保護(hù)紅線,土地整理具有不可替代的作用。要從根本上改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高耕地質(zhì)量,必須結(jié)合土地開發(fā)整理,推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)。通過土地整理與農(nóng)田水利建設(shè),擴(kuò)大灌溉面積,增強(qiáng)抗御自然災(zāi)害的能力,真正達(dá)到旱能灌溉、澇能排水,保障糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。

我國現(xiàn)有18億畝耕地中,坡度在15度以下的有15億畝,在莒縣就有102.6570萬畝,占全縣現(xiàn)有耕地面積的67.5%,而這些耕地質(zhì)量在不同程度的遭受一定的人為的破壞。保護(hù)和建設(shè)一定數(shù)量的優(yōu)質(zhì)耕地有利于農(nóng)業(yè)從傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向省力型的勞動密集型轉(zhuǎn)變提供保障。如果能將這15億畝耕地作為土地整理重點(diǎn),將其建設(shè)成為符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理?xiàng)l件的耕地,保障一人一畝優(yōu)質(zhì)“口糧田”,這在一定程度上保護(hù)了我國耕地的生產(chǎn)能力。

3.耕地占補(bǔ)要實(shí)現(xiàn)數(shù)量和產(chǎn)能的雙平衡

占補(bǔ)平衡是我國《土地管理法》確立的一項(xiàng)基本制度,但長期以來,耕地占補(bǔ)平衡僅僅是在數(shù)量上實(shí)現(xiàn)了平衡,但產(chǎn)能上卻存在較大差距,另外,存在“占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占而不補(bǔ)、補(bǔ)而不用、用而不養(yǎng)”等現(xiàn)象。這都是導(dǎo)致耕地產(chǎn)能下降的重要原因。溫總理曾在中央農(nóng)村工作會議上強(qiáng)調(diào):“要嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡,決不能搞賬面平衡,必須做到面積和產(chǎn)能的雙平衡”。

國土資源部多次明確要求,補(bǔ)充耕地要參照土地開發(fā)整理項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計,實(shí)行項(xiàng)目管理。這就要求明確土地開發(fā)整理的質(zhì)量等別,按照土地開發(fā)整理項(xiàng)目對補(bǔ)充耕地項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計、實(shí)施、管理和驗(yàn)收,通過保證工程項(xiàng)目質(zhì)量來確保補(bǔ)充耕地的質(zhì)量等別。在補(bǔ)充耕地項(xiàng)目投入方面,專門列支后期管理資金,項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后3-5年內(nèi),繼續(xù)逐年對土地使用者給予補(bǔ)助,用于項(xiàng)目工程后期管護(hù)和生產(chǎn)能力建設(shè),以改善補(bǔ)充耕地“補(bǔ)而不用、用而不補(bǔ)”現(xiàn)象?？傊?應(yīng)以補(bǔ)充耕地質(zhì)量為核心,以“用地養(yǎng)地”為保障,全面提升補(bǔ)充耕地產(chǎn)能。

產(chǎn)能方面缺乏基礎(chǔ)考核信息作支撐是無法實(shí)現(xiàn)雙平衡的個個重要制約因素,沒有統(tǒng)一可比的產(chǎn)能指標(biāo),就無法用量化的指標(biāo)進(jìn)行占補(bǔ)平衡考核。國務(wù)院28號文以及國土資源部[2005]128號分別明確了補(bǔ)充耕地質(zhì)量、數(shù)量實(shí)行按等級折算,是按照農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不降低的原則,利用農(nóng)用地分等成果和方法,將補(bǔ)充耕地數(shù)量、質(zhì)量與被占用耕地等級掛鉤并進(jìn)行折算,以此實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)數(shù)量和質(zhì)量平衡。目前,盡快完善和推行補(bǔ)充耕地數(shù)量和質(zhì)量按等級折算工作,將其納入補(bǔ)充耕地考核的范疇,是保障耕地產(chǎn)能的必然選擇。

4.建立耕地質(zhì)量保護(hù)長效機(jī)制

建立耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測體系,以全國農(nóng)用地分等工作成果為基礎(chǔ),并結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)的分析,對耕地質(zhì)量的變化作出分析與評估,可適時地全面掌握耕地質(zhì)量狀況。

建立耕地質(zhì)量監(jiān)測管理體系。我國正在推行的地方政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制也是強(qiáng)調(diào)耕地數(shù)量的保護(hù),耕地質(zhì)量保護(hù)仍沒有提上日程,沒有建立耕地質(zhì)量監(jiān)測管理體系。建立耕地質(zhì)量、數(shù)量保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制,并將其作為考核各級領(lǐng)導(dǎo)保護(hù)耕地的依據(jù),把耕地質(zhì)量的變化作為考核各級黨政“一把手”的重要內(nèi)容。

只有通過建立耕地質(zhì)量動態(tài)監(jiān)測體系及管理體系,形成質(zhì)量監(jiān)測與管理的長效機(jī)制,將耕地質(zhì)量監(jiān)測日?；⒅贫然?才能進(jìn)一步促進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理,有效遏制耕地質(zhì)量下降勢頭。

參考文獻(xiàn):

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