對開發(fā)區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制的思考

張曉瑞

摘要：文章分析了開發(fā)區(qū)控制性詳細規(guī)劃的特點，指出開發(fā)區(qū)控制性詳細規(guī)劃的關鍵在于保持一定的靈活性，為此必須處理好兩個問題，即規(guī)劃的兼容性、控制指標的剛性和彈性。

關鍵詞：開發(fā)區(qū)；控制性詳細規(guī)劃；規(guī)劃兼容性；控制指標

中圖分類號：TU984文獻標識碼：A文章編號：1009-2374(2009)12-0104-02

在我國的城市規(guī)劃法定體系中，控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱控規(guī))的核心價值在于“承上啟下”?？匾?guī)是連接城市總體規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃的關鍵編制層次，是規(guī)劃實施管理的直接法律依據(jù)。開發(fā)區(qū)作為一種特殊的城市地區(qū)，其規(guī)劃建設必須在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的指導下依法進行，科學合理地編制開發(fā)區(qū)控規(guī)對于開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展具有重要的理論和實踐意義。

一、開發(fā)區(qū)控制性詳細規(guī)劃的特點

自1984年國務院批準設立廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以來，我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展已經(jīng)歷時二十五年。作為發(fā)展經(jīng)濟的載體和平臺以及區(qū)域工業(yè)中心，開發(fā)區(qū)為當?shù)亟?jīng)濟社會的快速發(fā)展和城市化進程的推進做出了重要貢獻。開發(fā)區(qū)的特殊性決定了其控規(guī)編制的特殊性。首先開發(fā)區(qū)的主導功能是與工業(yè)生產(chǎn)密切相關的各種開發(fā)建設活動，這決定了開發(fā)區(qū)的主導用地是各類工業(yè)用地，同時輔以其他為工業(yè)服務的用地，如倉儲、交通、市政等。其次開發(fā)區(qū)的土地直接面向市場，其潛在使用者是各類型的工業(yè)企業(yè)，不同的工業(yè)項目對土地使用的具體要求不同。所以開發(fā)區(qū)控規(guī)編制的關鍵在于其要保持足夠的靈活性以適應多元化的需求。這種多元化的需求表現(xiàn)在兩個方面，一是土地的使用性質，二是土地的開發(fā)建設強度?？茖W合理的開發(fā)區(qū)控規(guī)編制要能體現(xiàn)出開發(fā)區(qū)的這種特殊性，為此必須要處理好兩個問題，即規(guī)劃土地使用性質控制的兼容性，規(guī)劃控制指標體系的剛性與彈性。

二、開發(fā)區(qū)控規(guī)編制的關鍵問題

(一)兼容性

城市規(guī)劃的實施是一個長期的過程，絕對合理的規(guī)劃是沒有的。對于開發(fā)區(qū)來說，為保證整體開發(fā)的有序進行，落實上位規(guī)劃的各項總體安排，在控規(guī)編制時必須對某些要素進行強制性控制，包括各種公共、公用和公益設施的空間落實。具體有總體用地規(guī)劃布局控制，主要干道交通控制，紅線、綠線、藍線、黃線、紫線控制等。同時開發(fā)區(qū)內(nèi)工業(yè)項目的進入帶有很大的不確定性，企業(yè)對用地的要求可能會和規(guī)劃存在偏差，因此作為土地出讓必要條件的控規(guī)在編制時要留有充分的兼容性。用地兼容性是指在不破壞規(guī)劃整體功能布局的前提下，為適應不同用地單位的需求和市場經(jīng)濟的變化而變化，土地的使用規(guī)劃具有多功能性?？刂婆c兼容的有機結合可使規(guī)劃的實施具有適應性與靈活性，便于開發(fā)區(qū)管理部門招商引資。

(二)控制指標的剛性與彈性

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條、第三十八條規(guī)定了城市任何建設行為都必須依據(jù)控制性詳細規(guī)劃。國有土地出讓前，必須有城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)控規(guī)提出規(guī)劃設計條件并納入規(guī)劃設計合同，否則土地出讓合同無效；土地出讓后的開發(fā)建設中任何部門不經(jīng)法定程序不得隨意修改規(guī)劃設計條件中的任何規(guī)劃控制指標。可見控制指標是我國控規(guī)的核心內(nèi)容，政府管理部門主要依據(jù)依法批準的控規(guī)指標來行使規(guī)劃管理權。

隨著我國土地資源的日益緊張，開發(fā)區(qū)粗放的土地利用方式、較低的土地開發(fā)建設強度已不合時宜。現(xiàn)代開發(fā)區(qū)控規(guī)的指標體系必須符合土地集約利用的原則。規(guī)劃控制指標是開發(fā)區(qū)建設實施和管理的法定依據(jù)，科學的指標體系對于開發(fā)區(qū)的持續(xù)發(fā)展具有重要的導向作用。在控規(guī)控制指標體系的確定上要使之具有剛性和彈性。對于確定性的控制要素使用剛性控制指標，而對于不確定的控制要素則使用彈性指標，這樣既體現(xiàn)了規(guī)劃的靈活性，又使規(guī)劃具有良好的可操作性。剛性控制指標包括容積率、建筑密度、綠地率等。這些控制指標在項目開發(fā)建設時必須滿足其要求，若有改動則必須經(jīng)過法定程序審批。彈性控制指標包括建筑風格、體量、色彩等。這是開發(fā)區(qū)各種建筑功能的外在表現(xiàn)方式，應在總體控制的基礎上加以適度的引導和規(guī)定，使開發(fā)區(qū)整體建筑空間協(xié)調(diào)有序。

三、實例分析

安徽固鎮(zhèn)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)位于安徽省固鎮(zhèn)縣中南部。2006年2月經(jīng)安徽省人民政府批準設立省級開發(fā)區(qū)。開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設用地總面積達6.55平方公里。開發(fā)區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)基礎較好，截至2008年底人區(qū)企業(yè)50余家。經(jīng)過幾年的建設，開發(fā)區(qū)已步入正規(guī)化、規(guī)范化的良性發(fā)展建設之路。

(一)規(guī)劃的兼容性

在總體用地布局上可分為兩個工業(yè)組團和兩個配套服務組團，即一類工業(yè)組團、二類工業(yè)組團、管理服務組團和居住配套組團。規(guī)劃規(guī)定了各個地塊的使用性質，作為土地開發(fā)建設的依據(jù)。同時規(guī)劃允許某些地塊在建設實施過程中對用地性質作不同程度的調(diào)整，在某些特定的用地中兼容建設一些其他用地性質的項目，在某些特殊情況下可對劃分的地塊進行合并和細分，這些兼容性的建設項目必須符合《用地兼容性表》的規(guī)定并報規(guī)劃主管部門批準。其余為不允許設置。

R為居住用地，R2為二類居住用地；c為公共設施用地，c1為辦公用地，c2為商業(yè)金融用地；u為市政公用設施用地；c為綠地，G1為公共綠地，G2為防護綠地；M為工業(yè)用地，M1為一類工業(yè)用地，M2為二類工業(yè)用地。

(二)控制指標體系

根據(jù)國土資源部(2008)24號文件《工業(yè)項目建設用地控制指標》和建設部(2002)218號文件《城市規(guī)劃強制性內(nèi)容暫行規(guī)定》，規(guī)劃各個地塊的容積率、建筑密度、綠地率、工業(yè)用地中行政辦公及生活服務設施用地占項目總用地的比重屬于剛性的控制指標。作為主導用地的工業(yè)用地容積率不小于0.8，建筑密度不小于30％，綠地率不大于20％，工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務設施用地面積不得超過工業(yè)項目總用地面積的7％。不同行業(yè)的工業(yè)用地容積率要滿足本行業(yè)對容積率的控制要求。工業(yè)項目建設要嚴格控制廠區(qū)綠化率，一般不安排綠地，若安排則要嚴格控制在20％以內(nèi)。在工業(yè)組團、工業(yè)項目用地范圍內(nèi)不得建造“花園式工廠”。

規(guī)劃對用地內(nèi)建筑的風格、形體與色彩做了原則上的彈性規(guī)定。工業(yè)建筑以單層或多層廠房為主，建筑體量較大，要能夠體現(xiàn)工業(yè)建筑的時代特色。居住建筑以多層住宅為主，建筑體量適宜。公共服務建筑體量較大，建議采用較一致的體量和高度，具有現(xiàn)代建筑簡潔明快的風格。

四、結語

開發(fā)區(qū)的特殊性決定了開發(fā)區(qū)控制性詳細規(guī)劃的編制必須保持足夠的靈活性，為此要正確處理好兩個關鍵問題：規(guī)劃用地的兼容性，控制指標的剛性和彈性。通過“兼容、剛性和彈性”使開發(fā)區(qū)控制性詳細規(guī)劃在技術上可行、實施上有效，從而適應多元化的市場需求，促進開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻

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