改革農(nóng)村宅基地制度的理由與思路

趙樹楓

2008年中共中央十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革與發(fā)展的若干重大問題的決定》提出:“完善農(nóng)村宅基地制度,嚴(yán)格宅基地管理,依法保障農(nóng)戶宅基地的用益物權(quán)?！边@個決定第一次指明了農(nóng)村宅基地改革的方向和目標(biāo),十分切合我國農(nóng)村特別是大城市郊區(qū)的實(shí)際。當(dāng)前迫切需要的是形成具體的政策法規(guī),盡快加以落實(shí)。

一、農(nóng)村宅基地制度的變遷與評價

(一)宅基地制度的演變

第一階段:我國農(nóng)村的宅基地與房產(chǎn)制度一直是“房地合一”,均屬農(nóng)民私有,一直延續(xù)到合作化和人民公社初期。

1956年農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了高級農(nóng)業(yè)合作化,土地等主要生產(chǎn)資料變成合作社集體所有。當(dāng)年以全國人大通過的《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》,仍然規(guī)定農(nóng)民房屋的宅基地“不必入社”,同時提出“社員新修房屋需要的地基,……由合作社統(tǒng)籌解決?！?/p>

第二階段:1962年中共八屆十中全會通過的《人民公社工作條例修正草案》(即“六十條”),第一次宣布宅基地“歸生產(chǎn)隊所有”,“不準(zhǔn)出租和買賣”;同時規(guī)定“社員的房屋,永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”。

宅基地由農(nóng)民私有變成集體所有是一個重大變革,農(nóng)民沒有精神準(zhǔn)備。當(dāng)時一些地方曾經(jīng)發(fā)生砍樹、賣房等混亂現(xiàn)象。為此中共中央于1963年3月20日專門發(fā)通知,要求各地對宅基地問題做一些補(bǔ)充規(guī)定,宣布了四條政策:(1)社員的宅基地,包括有建筑物和沒有建筑物的,都?xì)w生產(chǎn)隊集體所有,一律不準(zhǔn)出租和買賣。但仍舊歸各戶長期使用,長期不變。生產(chǎn)隊?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán),不能想收就收,想調(diào)劑就調(diào)劑。(2)宅基地上的附著物,如房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等永遠(yuǎn)歸社員所有。社員有買賣房屋或者租賃房屋的權(quán)利。房屋出賣以后,宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主,但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有。(3)社員需建新房又沒有宅基地時,由本戶申請,經(jīng)社員大會討論同意,由生產(chǎn)隊統(tǒng)一規(guī)劃,幫助解決?！鐔T新建住宅占地?zé)o論是否耕地,一律不收地價。(4)社員不能借口修建房屋,隨便擴(kuò)大院墻,擴(kuò)大宅基地,來侵占集體耕地,已經(jīng)擴(kuò)大侵占的必須退出。這就形成了現(xiàn)行宅基地制度“一宅兩制、房地分離;無償取得,長期使用”的基本框架。

第三階段:1978年十一屆三中全會以后,農(nóng)村率先改革,農(nóng)民迅速解決了溫飽,20世紀(jì)80年代出現(xiàn)了建房高潮。但是,包干到戶以后有些地方基層組織瓦解,出現(xiàn)了亂占濫用耕地、在承包地上蓋房等問題。于是中央、國務(wù)院和全國人大從1981年起不斷發(fā)文件、頒法律,強(qiáng)化宅基地的管理制度。內(nèi)容包括:宅基地面積要有限額;一戶只能有一處宅基地;申請宅基地要具備條件,符合規(guī)劃,履行審批手續(xù);出租出賣房屋的不能再申請宅基地;等等。這些規(guī)定,對于治亂是必要的,起到了規(guī)范管理、保護(hù)耕地的作用。

在此階段,法律法規(guī)允許某些非農(nóng)業(yè)人口無償或有償使用農(nóng)村宅基地建房。如1988年修正的《土地管理法》第四十一條仍規(guī)定:城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民經(jīng)過批準(zhǔn)可以使用集體土地建住宅,但需參照國家建設(shè)征地標(biāo)準(zhǔn)“支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)”。

第四階段:20世紀(jì)90年代末市場經(jīng)濟(jì)大發(fā)展,城鄉(xiāng)人口加速流動,某些非農(nóng)業(yè)人口使用農(nóng)村宅基地反而由允許變成了“禁止”,農(nóng)宅流轉(zhuǎn)政策出現(xiàn)了逆向調(diào)整。

1998年8月29日《土地管理法》修訂時刪除了上述第四十一條的規(guī)定。1999年5月國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》(國辦發(fā)[1999]39號)則宣布:“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建宅,有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地證和房產(chǎn)證。”2004年10月國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》提出:“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。”同年11月國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》 提出“兩個嚴(yán)禁”:嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地;嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證。2007年12月《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》再次申明“三個不得”:“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房。”

(二)農(nóng)村宅基地制度的基本評價

第一,總的看,農(nóng)村宅基地制度及其配套政策,在計劃體制下和社會轉(zhuǎn)型期,使農(nóng)民獲得了大體公平的住宅用地保障,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民居者有其屋;形成嚴(yán)格的申請審批程序,制止了農(nóng)地的亂占濫用;使管理大體有序有效,維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定。這是應(yīng)該肯定的。

同時必須指出,這個制度自身存在矛盾和漏洞,又同市場化、工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)發(fā)展不相適應(yīng),政策調(diào)整明顯滯后,導(dǎo)致一批老問題和新矛盾的不斷積累。

第二,現(xiàn)行制度本身的主要特征是:一宅兩制,房地分離;無償取得,長期使用。宅基地屬集體所有,不能出租買賣,但可無償使用,長期不變;房屋屬個人私有,可以出租買賣。這種制度一方面助長農(nóng)民“不要白不要”心理,多占、侵占宅基地的問題難以制止;閑置宅基地也難以收回;造成資源浪費(fèi),加大管理難度。另一方面,以宅基地“集體所有”為由限制農(nóng)房在本集體成員以外的流轉(zhuǎn),使農(nóng)戶多年積累的房屋財產(chǎn)不能順利變現(xiàn),使農(nóng)民遭受種種損失。

第三,現(xiàn)行宅基地制度的另一特征是:政府管制,不準(zhǔn)流通;強(qiáng)調(diào)福利,漠視產(chǎn)權(quán)。隨著市場化、工業(yè)化、城市化和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,城鄉(xiāng)人口的流動和遷徙不可避免,城鄉(xiāng)住宅的商品化也就變得不可阻擋。城市居民住房也是“一房兩制”,但已經(jīng)商品化,可以自由上市流通,其房基地使用權(quán)可以隨房屋買賣轉(zhuǎn)移給新房主。農(nóng)村宅基地卻以“福利保障”為由禁止流轉(zhuǎn),其房屋也不準(zhǔn)進(jìn)入市場。城鄉(xiāng)住宅再次出現(xiàn)新的二元制。2007年3月通過的《物權(quán)法》雖然把宅基地列入用益物權(quán),但只賦予農(nóng)戶占有和使用兩項權(quán)利,把一般用益物權(quán)具有的收益權(quán)抹掉了。在《物權(quán)法釋義》中只強(qiáng)調(diào)“宅基地使用權(quán)是農(nóng)民基于集體成員的身份而享有的福利保障”,不承認(rèn)其財產(chǎn)權(quán)利。這不僅顯失公平,而且對推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,增加農(nóng)民的財產(chǎn)收入,改善城鄉(xiāng)居住環(huán)境,節(jié)約土地資源,都是不利的。

二、宅基地制度在北京郊區(qū)遭遇的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

2004年以來,我們對北京郊區(qū)宅基地使用狀況進(jìn)行過兩次系統(tǒng)的實(shí)地調(diào)查?？偟那闆r是:一方面,改革開放以來農(nóng)村居民點(diǎn)占地有小幅擴(kuò)大,宅基地管理有序有效,農(nóng)戶宅基地面積平均4.22分,人均住房面積40平米,農(nóng)民居住條件有了很大改善。另一方面,隨著市場化、工業(yè)化、城市化、生態(tài)化的發(fā)展,使用宅基地的人群發(fā)生重大變化,宅基地的功能顯著改變,矛盾和糾紛大量出現(xiàn),許多政策規(guī)定難以執(zhí)行,對現(xiàn)行宅基地制度形成了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

(一)宅基地使用人群的變化

第一,城市化和農(nóng)村非農(nóng)化,使農(nóng)民大量減少,人口和勞動力轉(zhuǎn)移、流動加快,改變了本市農(nóng)民自身的居住狀況。本市農(nóng)業(yè)戶籍人口高峰值為1990年的392萬人,2006年已降至292萬。這些變動帶來的結(jié)果是:農(nóng)宅閑置率增加(據(jù)我們調(diào)查,密云縣牤牛河一條溝9個村農(nóng)房閑置率達(dá)17.2%);農(nóng)宅與戶籍地分離、農(nóng)宅與房主居住地分離,在農(nóng)村已不是個別現(xiàn)象。

第二,外來人口大量進(jìn)入農(nóng)村居住。有調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,在北京居住半年以上的流動人口從1997年的146.3萬增長到2006年的383.4萬,9年間增加了237萬。在北京居住5年以上的流動人口從1997年的16.4%上升到2005年的33.9%。就是說1/3以上的流動人口“不流動”了,已經(jīng)成為事實(shí)上的“新移民”。其中,農(nóng)民工多數(shù)在郊區(qū)居住,務(wù)工經(jīng)商戶許多也以農(nóng)村為生產(chǎn)場地。北漂族也基本住在農(nóng)村。結(jié)果,本市農(nóng)民的減少并沒有使村莊常住人口減少,反而不斷增加。近郊區(qū)村莊的外來人口已超過本地人。京郊農(nóng)村成為農(nóng)民和居民、本地人和外地人共同居住和利用的社區(qū)。

農(nóng)村常住人口結(jié)構(gòu)多元化及總量的變化,是對傳統(tǒng)觀念的顛覆。其一,農(nóng)村宅基地不再為本村農(nóng)民專用,“農(nóng)村宅基地使用人”應(yīng)予以新的概念;其二,城市化不意味著鄉(xiāng)村的消失,在一定的時期,還表現(xiàn)鄉(xiāng)村人口的增長。因此,按鄉(xiāng)村人口將大量減少為指導(dǎo)思想編制的農(nóng)村土地利用規(guī)劃,應(yīng)該予以調(diào)整修正。

第三,城市的現(xiàn)代化發(fā)展,使改善生態(tài)環(huán)境的要求日益迫切,都市農(nóng)業(yè)特別是休閑觀光農(nóng)業(yè)迅速普及,使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村更加廣泛地為城市居民所利用。民俗接待戶大量涌現(xiàn)。2006年到農(nóng)村農(nóng)戶旅游休閑的市民達(dá)到2193萬人次。

第四,城市的發(fā)展擴(kuò)大,又將農(nóng)村吞沒,讓農(nóng)民離開他世代居住繁衍的宅院,成為拆遷安置的對象。處理不好,農(nóng)民喪失這塊屬于他們的最后財產(chǎn),將會變成“失地失業(yè)失房”的城市貧民。

(二)農(nóng)宅功能的改變

宅基地利用人群的變動引起農(nóng)村宅院功能的變化,在保留居住功能的同時,生產(chǎn)資料的功能、環(huán)境功能和財產(chǎn)性功能突出出來。

主要表現(xiàn)為四個方面:

一是房屋出租。近郊和平原最突出,成為農(nóng)民財產(chǎn)性收入的主要來源。

二是住宅出賣。上世紀(jì)80—90年代城鎮(zhèn)居民和外來人口在農(nóng)村買房或申請宅基地建房逐漸增多。1999年國務(wù)院辦公廳通知禁止城市居民購買農(nóng)民住房,農(nóng)宅買賣變成私下交易,“以租代買”,依然禁而不止。調(diào)查顯示,北京農(nóng)戶賣房的比例在4%以上,就是說,購買農(nóng)宅的至少有幾萬戶,幾十萬人。

三是經(jīng)營“農(nóng)家樂”,發(fā)展觀光休閑農(nóng)業(yè)。利用宅院進(jìn)行民俗接待或經(jīng)營商業(yè)、服務(wù)業(yè)、手工業(yè),成為許多農(nóng)民收入的主要來源。

四是在拆遷時獲取高額補(bǔ)償。市政府2003年124號令確認(rèn)了農(nóng)宅拆遷補(bǔ)償包括宅基地區(qū)位補(bǔ)償價和房屋重置成新價兩項,等于承認(rèn)了宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利,有權(quán)獲得土地的級差收益。

上述種種農(nóng)宅功能的改變,使農(nóng)民對于宅基地十分珍惜,“家家算賬,寸土必爭”。

(三)宅基地政策法規(guī)調(diào)整滯后,積累的矛盾和糾紛增多

1、法規(guī)與現(xiàn)實(shí)背離,使法規(guī)難以執(zhí)行

法律規(guī)定,一戶一宅,實(shí)際上農(nóng)村存在“一戶多宅”,并在發(fā)展。據(jù)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù),2006年末,擁有兩處住宅的11.81萬戶,占8.22%;擁有三處以上住宅的0.78萬戶,占0.55%。一戶多宅的成因,一是接受繼承和贈予而必然發(fā)生;二是購買農(nóng)宅或建新不拆舊、為子女預(yù)先建造而沒有使用;三是搬遷、遷徙以后在新駐地建了住宅,原駐地宅院依然保留,等等。盡管有關(guān)法規(guī)一再重申堅持“一戶一宅”制,明確“一戶多宅”不合法,而在確權(quán)時即使不確定其使用權(quán),也難以依法收回。

法律規(guī)定,農(nóng)戶宅基地面積不得超過省、市、自治區(qū)規(guī)定的面積限額。北京市規(guī)定,近郊和人多地少地區(qū),戶均2.5分,遠(yuǎn)郊3分,1982年以前的按4分地從寬認(rèn)定。據(jù)抽樣調(diào)查,宅基地實(shí)際面積超過4分地的占現(xiàn)有宅院的39.37% 。而形成原因復(fù)雜,大部分是合作化以前的祖產(chǎn)老院(當(dāng)時并沒有什么“面積標(biāo)準(zhǔn)”),或者屬于社隊批準(zhǔn)同意造成的,屬于私自占用的極少。死扣法規(guī)確定的“面積標(biāo)準(zhǔn)”,事實(shí)上難以執(zhí)行。

北京市政府1989年39號令規(guī)定,村民全家遷出或轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶后另有住房的,原宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回。有的縣曾做出限其在一年內(nèi)將房屋拆除,把宅基地歸還集體的硬性規(guī)定。實(shí)際辦不到。只好不了了之。

上述政策問題,都成為準(zhǔn)備開展的宅基地確權(quán)發(fā)證工作的難題。

2、限制農(nóng)宅買賣的政策,引起的糾紛和官司增加

例如,通州區(qū)宋莊鎮(zhèn),從1994年起至今聚集了1500多名藝術(shù)家,包括來自海外和港臺的近百人。買農(nóng)宅定居的有200多戶。宋莊畫家村成了國際知名品牌,市委市政府確定宋莊為“文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)”,并納入通州新城建設(shè)規(guī)劃。于是農(nóng)宅價格大漲。拆遷補(bǔ)償時僅宅基地區(qū)位補(bǔ)償價一戶就可得二三十萬,少數(shù)原來兩三萬元賣了農(nóng)宅的戶后悔了。有13戶賣房者以“買賣農(nóng)房違反國家政策,屬無效合同”為由到法院提起訴訟。2007年7月區(qū)法院判決被告畫家李玉珠敗訴。李玉珠上訴,一中院判決維持原判,但指出原告在此非法交易中負(fù)有更大責(zé)任,被告可以另行起訴,要求賠償。李玉珠提出賠償48萬元的訴訟請求,至今仍在調(diào)解中。宋莊畫家村房產(chǎn)訴訟,為國內(nèi)外所矚目。現(xiàn)在已經(jīng)看到負(fù)面效果累累:農(nóng)民和畫家以及鎮(zhèn)村集體都受到了傷害,沒有一個贏家。當(dāng)?shù)?15名藝術(shù)家聯(lián)名上書最高法院和市區(qū)領(lǐng)導(dǎo),緊急呼吁就維護(hù)農(nóng)民私房處分權(quán)和誠實(shí)守信規(guī)則出臺相關(guān)政策。

雙方本無任何爭議,就是因?yàn)槊媾R拆遷可能得到高額補(bǔ)償?shù)恼T惑,賣房人毀約翻案,而法院以“新規(guī)”判“舊案”,竟然予以支持,宣布原合同作廢。而引起的合同糾紛案件,近年來呈明顯上升趨勢。

由此可見,現(xiàn)行限制農(nóng)宅流轉(zhuǎn)的政策,與市場化、城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重背離,引發(fā)的矛盾沖突十分尖銳,再不改革創(chuàng)新,調(diào)整政策,已經(jīng)難以為繼。

三、改革創(chuàng)新農(nóng)村宅基地制度的基本思路

農(nóng)村宅基地改革有兩種大思路,一是房地統(tǒng)一都?xì)w農(nóng)民所有;二是宅基地所有權(quán)仍屬集體,但將使用權(quán)作為完整的用益物權(quán)給農(nóng)民。我們主張后者。初步設(shè)想是:

(一)在繼續(xù)實(shí)行宅基地集體所有的同時,賦予集體成員比較完整的用益物權(quán),使宅基地使用權(quán)真正成為農(nóng)民的一種財產(chǎn)權(quán)利

(二)堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)的方向,實(shí)現(xiàn)公平與效率的統(tǒng)一

繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”,有面積限額,體現(xiàn)公平,合理保障農(nóng)民住房用地;同時實(shí)行有償使用制度,允許合法的宅基地使用權(quán)隨房產(chǎn)買賣流轉(zhuǎn)。宅基地有償使用的政策,要體現(xiàn)本集體成員與非成員的差別,面積限額以內(nèi)和以外的差別,新老宅基地的差別,內(nèi)部價與市場價的差別,對非本集體成員使用宅基地不僅要收取更高費(fèi)用,而且要規(guī)定使用期限,用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)土地的節(jié)約集約利用。

(三)尊重所有者的權(quán)益,實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的有機(jī)統(tǒng)一

在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的收入,由集體與農(nóng)戶分成;建立宅基地公共基金,用于村莊公共設(shè)施建設(shè)和對純農(nóng)戶的宅基地有償使用補(bǔ)貼。依照《物權(quán)法》第59條和第60條的有關(guān)規(guī)定,堅持宅基地“屬于本集體成員集體所有”,宅基地使用、流轉(zhuǎn)等重大事項“依據(jù)法定程序經(jīng)本集體成員決定”,并由“集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)”。明晰本集體成員身份,健全集體經(jīng)濟(jì)組織及其運(yùn)行規(guī)則,保證宅基地所有權(quán)和使用權(quán)權(quán)利的正確行使。

(四)面向未來,區(qū)別對待,使改革的設(shè)計具有可行性和可持續(xù)性

要研究農(nóng)村居民點(diǎn)的演變趨勢和宅基地消亡的條件與途徑,實(shí)行分類指導(dǎo)?，F(xiàn)在可以看出,北京郊區(qū)農(nóng)村居民點(diǎn)的發(fā)展趨向在城鎮(zhèn)化地區(qū),鄉(xiāng)村化地區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)地區(qū)各有不同,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口構(gòu)成、居住方式會有明顯差別,因而在宅基地利用的政策上需要區(qū)別對待。

(五)承認(rèn)差別,鼓勵試驗(yàn),允許創(chuàng)新

建議中央政府支持北京開展農(nóng)村宅基地政策調(diào)整和制度改革試驗(yàn),以適應(yīng)新情況,解決新問題,探索制度創(chuàng)新之路,為法律的修改提供實(shí)踐依據(jù)。

(作者系北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員)