四萬(wàn)億投資計(jì)劃的就業(yè)效應(yīng)評(píng)估及建議

張　帥　張本波

一、我國(guó)投資的就業(yè)效應(yīng)

評(píng)估投資對(duì)就業(yè)的拉動(dòng)作用,最常用的指標(biāo)是投資的就業(yè)拉動(dòng)系數(shù),即“新增單位投資創(chuàng)造的就業(yè)崗位”。由于統(tǒng)計(jì)口徑的變化,2003年之后統(tǒng)計(jì)局不再發(fā)布按行業(yè)分的就業(yè)人員數(shù),而只統(tǒng)計(jì)按行業(yè)分的城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)。為此,我們通過(guò)計(jì)算城鎮(zhèn)單位就業(yè)和城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資的關(guān)系,來(lái)估算我國(guó)投資的就業(yè)效應(yīng)。

(一)近年來(lái)我國(guó)新增投資的就業(yè)拉動(dòng)作用趨于下降

投資是拉動(dòng)就業(yè)增長(zhǎng)的重要因素,近年來(lái)我國(guó)投資保持了快速增長(zhǎng),有效促進(jìn)了就業(yè)增長(zhǎng)。但從單位投資創(chuàng)造的就業(yè)崗位來(lái)看,投資的就業(yè)拉動(dòng)作用有所下降。2005年每?jī)|元城鎮(zhèn)新增固定資產(chǎn)投資可增加67.5個(gè)城鎮(zhèn)單位就業(yè)崗位,到2007年下降到46.2人,3年平均為56.21人。如果按照2003年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),城鎮(zhèn)單位就業(yè)占我國(guó)從業(yè)人員比重的14.7%,那么,每?jī)|元新增固定資產(chǎn)投資約增加就業(yè)崗位382人(見(jiàn)表1)。

(二)建筑業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)投資的就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)顯著

投資領(lǐng)域不同,其就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)存在顯著差異。建筑業(yè)是典型的投資拉動(dòng)型就業(yè),長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)建筑業(yè)就業(yè)規(guī)模一直保持快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。最近3年建筑業(yè)每?jī)|元新增固定資產(chǎn)投資可以增加1550個(gè)就業(yè)崗位。其次,在現(xiàn)階段,現(xiàn)代服務(wù)業(yè)投資也會(huì)創(chuàng)造較多的就業(yè)崗位,其中,金融服務(wù)業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)每?jī)|元投資也可增加1000左右的就業(yè)崗位。同時(shí),公共服務(wù)業(yè)投資對(duì)于拉動(dòng)就業(yè)也有顯著的作用,如衛(wèi)生、社會(huì)保障和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的新增投資,可增加300個(gè)以上的就業(yè)崗位(見(jiàn)表1)。

二、我國(guó)4萬(wàn)億投資計(jì)劃的就業(yè)效果測(cè)算

創(chuàng)造就業(yè)崗位4萬(wàn)億投資計(jì)劃的主要任務(wù)之一。投資的就業(yè)效應(yīng),可以分為階段性效應(yīng)和長(zhǎng)期性效應(yīng)。階段性效應(yīng)是指投資項(xiàng)目建設(shè)期間創(chuàng)造的就業(yè)崗位,一般隨著項(xiàng)目建設(shè)的完成而消失,又稱(chēng)為項(xiàng)目性就業(yè)。長(zhǎng)期性效應(yīng)是投資項(xiàng)目建成后創(chuàng)造的就業(yè)崗位,也稱(chēng)為生產(chǎn)性就業(yè)或運(yùn)營(yíng)性就業(yè)。

以下我們分別測(cè)算4萬(wàn)億投資就業(yè)的長(zhǎng)期性效應(yīng)(運(yùn)營(yíng)性就業(yè))和階段性效應(yīng)(項(xiàng)目性就業(yè))。

(一)長(zhǎng)期性就業(yè):約560萬(wàn)人

由于不同行業(yè)投資之間存在較大差別,因而在判斷投資計(jì)劃的就業(yè)拉動(dòng)作用時(shí),需要根據(jù)資金投向做具體分析。

第一,確定投資領(lǐng)域。根據(jù)發(fā)改委對(duì)4萬(wàn)億投資計(jì)劃重點(diǎn)投向和資金的測(cè)算,投資項(xiàng)目建成后的行業(yè)主要包括:房地產(chǎn)業(yè);交通運(yùn)輸業(yè);電力、水、天然氣的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè);公共服務(wù)業(yè);水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè);制造業(yè)等;另外,災(zāi)后重建投資則是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主,并覆蓋多個(gè)領(lǐng)域(詳見(jiàn)表2)。

第二,推算新增城鎮(zhèn)單位就業(yè)數(shù)。按照2007年的統(tǒng)計(jì),以上6個(gè)行業(yè)每?jī)|元新增投資對(duì)應(yīng)的新增城鎮(zhèn)單位就業(yè)分別為8.64人、1.41人、15.8人、306.59人、14.71人、52.53人。而災(zāi)后重建投資的就業(yè)拉動(dòng)系數(shù)我們?nèi)∪珖?guó)平均水平56.21人。據(jù)此,可測(cè)算出新增城鎮(zhèn)單位就業(yè)規(guī)模為152萬(wàn)人(詳見(jiàn)表2)。

第三,推算新增運(yùn)營(yíng)性就業(yè)崗位。根據(jù)2003年城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)占各行業(yè)就業(yè)人數(shù)的比重(見(jiàn)表1中第6列),推算4萬(wàn)億投資拉動(dòng)的運(yùn)營(yíng)性就業(yè)崗位。2003年,城鎮(zhèn)單位就業(yè)占全國(guó)就業(yè)人員的比重為14.7%,其中,建筑業(yè)中城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員比重較低,僅為21.4%;制造業(yè)為35.9%,交通運(yùn)輸和倉(cāng)儲(chǔ)郵政業(yè)為30.5%;房地產(chǎn)、公共服務(wù)等行業(yè)幾乎全部為城鎮(zhèn)單位就業(yè)。據(jù)此,我們推算4萬(wàn)億投資項(xiàng)目建成后可創(chuàng)造就業(yè)崗位約為560萬(wàn)人(見(jiàn)表2)。

(二)階段性就業(yè):4860萬(wàn)人

項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的就業(yè)崗位,主要集中在建筑工程領(lǐng)域,包括房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、農(nóng)村民生工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、鐵路共公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和電網(wǎng)改造、災(zāi)后恢復(fù)重建等。據(jù)統(tǒng)計(jì),在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中,建筑工程投資約占總投資的40—60%;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中建筑工程投資約占30%;災(zāi)后恢復(fù)重建投資中建筑投資約占20%。據(jù)此,我們推算,4萬(wàn)億投資中新增建筑工程投資約為9610億。

我們采用建筑業(yè)投資的就業(yè)拉動(dòng)系數(shù),即每?jī)|元新增投資相應(yīng)增加城鎮(zhèn)單位就業(yè)1063人,那么總共可增加城鎮(zhèn)單位就業(yè)1021萬(wàn)人。同時(shí),在建筑業(yè)從業(yè)人員中,城鎮(zhèn)單位就業(yè)比重約為22%,因此,只考慮建筑工程投資,4萬(wàn)億投資帶動(dòng)的建筑工程類(lèi)項(xiàng)目性就業(yè)約為4860萬(wàn)人(見(jiàn)表3)。

另外,公共服務(wù)業(yè)領(lǐng)域、節(jié)能減排和生態(tài)工程、以及自主創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)調(diào)整領(lǐng)域的投資,也會(huì)創(chuàng)造相應(yīng)的階段性就業(yè)機(jī)會(huì),但不同類(lèi)型項(xiàng)目之間存在較大差異,新增就業(yè)崗位規(guī)模難以具體測(cè)算。因此,4萬(wàn)億投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中,創(chuàng)造的階段性就業(yè)崗位不低于5000萬(wàn)個(gè)。

(三)影響投資就業(yè)拉動(dòng)效用判斷的因素

根據(jù)以上分析,4萬(wàn)億投資可直接創(chuàng)造就業(yè)崗位5600萬(wàn)左右。其中,在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中可創(chuàng)造直接就業(yè)崗位5000萬(wàn)左右;項(xiàng)目建成后可直接增加就業(yè)崗位560萬(wàn)左右。但由于缺乏常規(guī)性就業(yè)評(píng)估機(jī)制和就業(yè)統(tǒng)計(jì)體系,對(duì)于投資就業(yè)拉動(dòng)作用的判斷,還須統(tǒng)籌考慮以下不確定因素的影響,并通過(guò)對(duì)具體投資項(xiàng)目的調(diào)研進(jìn)一步加以修正。

第一,應(yīng)考慮到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的局限性。一方面,我們對(duì)各行業(yè)投資就業(yè)拉動(dòng)作用的測(cè)算是建立在歷史數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上;另一方面,由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失,只能通過(guò)城鎮(zhèn)單位就業(yè)推算各行業(yè)就業(yè)數(shù)據(jù),因而,得出的結(jié)論存在一定的不確定性,需要通過(guò)對(duì)當(dāng)前投資項(xiàng)目的實(shí)際調(diào)研進(jìn)行修正。如城鎮(zhèn)單位就業(yè)比重近年來(lái)呈緩慢上升趨勢(shì),2003年的14.7%上升到2007年的15.7%,因而通過(guò)2003年城鎮(zhèn)單位就業(yè)比重測(cè)算新增就業(yè)崗位可能會(huì)產(chǎn)生一定的高估。

第二,應(yīng)進(jìn)一步考慮投資對(duì)就業(yè)的間接效應(yīng)。我們主要測(cè)算了4萬(wàn)億投資的直接就業(yè)崗位,在實(shí)際評(píng)估中,還應(yīng)兼顧其間接效應(yīng),即投資項(xiàng)目帶動(dòng)上下產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而創(chuàng)造的就業(yè)崗位。對(duì)間接效應(yīng)的測(cè)算,需要根據(jù)具體項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性作出判斷。如房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條較長(zhǎng),產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性也相對(duì)較高,雖然其直接就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)不高,但其帶動(dòng)的間接就業(yè)崗位相對(duì)較多。

第三,還應(yīng)進(jìn)一步考慮投資對(duì)就業(yè)的減損效應(yīng)。投資并不一定必然帶來(lái)新的就業(yè)崗位,在有的情況下還會(huì)導(dǎo)致就業(yè)崗位減少。主要存在兩種情況:一是技術(shù)排擠效應(yīng),如技術(shù)改造、結(jié)構(gòu)調(diào)整的新增投資,提高了企業(yè)自身的勞動(dòng)生產(chǎn)率,卻可能導(dǎo)致就業(yè)需求減少;二是競(jìng)爭(zhēng)排擠效應(yīng),新增投資的進(jìn)入,導(dǎo)致同業(yè)企業(yè)關(guān)閉破產(chǎn),從而產(chǎn)生新的失業(yè)。同時(shí),政府投資尤其應(yīng)考慮對(duì)社會(huì)資本的擠出效應(yīng)。如政府投資計(jì)劃帶來(lái)大量階段性建筑業(yè)就業(yè)崗位,但與此同時(shí),其他建設(shè)工程類(lèi)項(xiàng)目可能會(huì)相應(yīng)減少,從而導(dǎo)致就業(yè)崗位出現(xiàn)此消彼長(zhǎng)現(xiàn)象。

三、發(fā)揮政府投資就業(yè)拉動(dòng)作用的建議

(一)建立并完善政府投資就業(yè)評(píng)估機(jī)制

第一,將就業(yè)評(píng)估納入政府投資決策程序。建立就業(yè)效果評(píng)估機(jī)制,決策者可以就項(xiàng)目投資對(duì)就業(yè)的影響作出準(zhǔn)確的判斷,從而對(duì)可能產(chǎn)生的后果進(jìn)行干預(yù)。將就業(yè)效果評(píng)估作為政府投資項(xiàng)目審批的要件,并不是對(duì)項(xiàng)目本身提出就業(yè)崗位要求,其主要目的一是為決策者提供就業(yè)變動(dòng)信息,二是對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的就業(yè)損失提出應(yīng)對(duì)措施。

第二,完善就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計(jì)體系。就業(yè)是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行最為敏感的指標(biāo),但現(xiàn)行的就業(yè)和失業(yè)統(tǒng)計(jì)體系卻難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用。由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)所限,我們對(duì)投資就業(yè)效果的判斷存在較大的不確定性,無(wú)疑會(huì)影響到對(duì)投資就業(yè)效果、乃至對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷。因而急需完善我國(guó)當(dāng)前的就業(yè)統(tǒng)計(jì)體系,盡快實(shí)現(xiàn)對(duì)就業(yè)和失業(yè)數(shù)據(jù)的月度發(fā)布。

(二)引導(dǎo)社會(huì)投資跟進(jìn)以加強(qiáng)就業(yè)效應(yīng)的可持續(xù)性

4萬(wàn)億投資的重點(diǎn)領(lǐng)域,如基礎(chǔ)設(shè)施、廉租房建設(shè)和棚戶(hù)區(qū)改造等,提供了大量的階段性就業(yè)崗位。在項(xiàng)目建成后,這些就業(yè)人員能否順利實(shí)現(xiàn)崗位轉(zhuǎn)移和承接,取決于社會(huì)資本是否能夠進(jìn)一步跟進(jìn),從而推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。為此,需要進(jìn)一步發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用,大力扶持民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展。

第一,加大政策支持力度,改善中小企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。進(jìn)一步完善社會(huì)保障體系,給予中小企業(yè)一定的社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼,降低中小企業(yè)成本;出臺(tái)稅收減免政策,進(jìn)一步降低中小企業(yè)稅負(fù);制定中小企業(yè)參與政府采購(gòu)政策,加大中小企業(yè)在政府經(jīng)濟(jì)刺激方案中的受益程度。

第二,降低社會(huì)投資準(zhǔn)入門(mén)檻,進(jìn)一步拓展民營(yíng)企業(yè)發(fā)展空間。逐步打破石油、石化、電訊、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的壟斷經(jīng)營(yíng),進(jìn)一步放寬民營(yíng)資本進(jìn)入新興服務(wù)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域的限制,為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造更多的機(jī)會(huì),從而創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

第三,促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新,為民營(yíng)企業(yè)和中小企業(yè)提供完善的金融服務(wù)。在目前的金融體系下,依靠大型國(guó)有銀行很難解決中小企業(yè)的融資難問(wèn)題。因而需要進(jìn)行金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新,降低金融行業(yè)的準(zhǔn)入門(mén)檻,逐步推動(dòng)各類(lèi)民營(yíng)小型金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展,如民營(yíng)的以社區(qū)為基礎(chǔ)的信貸機(jī)構(gòu)等。盡快推廣風(fēng)險(xiǎn)投資基金和私募股權(quán)基金,加快出臺(tái)“合伙企業(yè)法實(shí)施細(xì)則”,完善民間股權(quán)融資的法律環(huán)境。

(三)進(jìn)一步加大服務(wù)業(yè)投資力度

服務(wù)業(yè)發(fā)展具有廣闊的就業(yè)增長(zhǎng)空間,其中生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)領(lǐng)域的投資,都具有顯著的就業(yè)拉動(dòng)作用。

第一,推動(dòng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。我國(guó)工業(yè)的快速發(fā)展,為生產(chǎn)性服務(wù)的發(fā)展提供了廣闊的空間,而生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)投資同時(shí)具有較強(qiáng)的就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng),如金融服務(wù)業(yè)、租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)的發(fā)展,會(huì)提供大量的、不同層次的就業(yè)機(jī)會(huì)。目前我國(guó)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展水平較低,一個(gè)重要原因就是業(yè)務(wù)外包發(fā)展緩慢,應(yīng)盡快完善社會(huì)誠(chéng)信體系等相關(guān)制度建設(shè),促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)發(fā)展。

第二,增加公共服務(wù)投入。對(duì)公共服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的投資,不僅可以改善民生,而且就業(yè)拉動(dòng)效果也同樣顯著,尤其是教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障領(lǐng)域的投資,往往會(huì)直接帶來(lái)就業(yè)崗位的增加。在加強(qiáng)政府對(duì)基本公共服務(wù)直接投資基礎(chǔ)上,進(jìn)一步降低投資門(mén)檻,引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域,形成多元化的投資格局。

(作者單位:中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院、國(guó)家發(fā)展改革委社會(huì)所)