關于產業(yè)振興規(guī)劃的幾個問題

盧世琛

一、產業(yè)振興規(guī)劃的產業(yè)經濟特點

(一)十大產業(yè)的基本特點

1、在國民經濟中占有重要地位

2007年九大工業(yè)增加值總計約占全部工業(yè)增加值的80%,相當于GDP的40%左右。其中,包括了我國主要的支柱產業(yè)和傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)。

2、產業(yè)分布的多層次性

振興規(guī)劃所覆蓋的產業(yè),既有鋼鐵和有色金屬等原材料工業(yè),也有紡織和輕工業(yè)等低加工度的傳統(tǒng)產業(yè),還有裝備制造、電子信息、汽車和船舶等高加工度組裝型工業(yè)。石化工業(yè)是領域較寬的裝置型產業(yè),其產品和生產過程兼有多方面的產業(yè)特征。

3、產業(yè)的關聯性

一是原材料工業(yè)與加工工業(yè)間在產業(yè)鏈上密切上下游相關。二是在工業(yè)化的過程中,振興規(guī)劃中的產業(yè)之間存在著從低加工度工業(yè)向高加工度工業(yè)演進的趨勢。物流業(yè)雖屬第三產業(yè),但它的產生源于工業(yè)(第二產業(yè))的社會化,而其進一步的發(fā)展又必將有力地推進和深化工業(yè)的發(fā)展和社會化。因此,十大產業(yè)是一個相對完整的整體。

(二)產業(yè)振興規(guī)劃的共同點

1、立足現實,面向未來

一是立足于產業(yè)解困,振興規(guī)劃推出了一系列扶植政策。二是針對產業(yè)長期存在的突出矛盾,振興規(guī)劃提出了相應的舒緩措施。三是對若干關系產業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略,也做出了相應的安排和規(guī)定。

2、振興規(guī)劃都包括了市場戰(zhàn)略、技術進步政策、產業(yè)組織政策、財政金融扶植政策等方面內容

市場戰(zhàn)略。一是堅持了“兩種資源、兩個市場”的發(fā)展戰(zhàn)略,在積極擴大內需的同時,強調要穩(wěn)定國際市場的份額,這在傳統(tǒng)產業(yè)和原材料工業(yè)的規(guī)劃中尤為明顯。例如,紡織工業(yè)開拓農村市場,促進產業(yè)用紡織品應用和拓展多元化出口市場,穩(wěn)定國際市場份額的政策;鋼鐵工業(yè)拉動國內鋼材消費和實施適度靈活的出口稅收政策、穩(wěn)定國際市場份額,整頓鐵礦石進口市場秩序的政策;有色行業(yè)充分利用國內外兩種資源,增強資源保障能力和支持高技術含量、高附加值深加工產品出口等政策。二是在高加工工業(yè)的規(guī)劃中,除了實現重點產品國內制造和推進裝備自主化的政策外,也強調要支持有競爭力產品的出口繼續(xù)實行“走出去”戰(zhàn)略。例如,在船舶工業(yè),強調要擴大高技術高附加值船舶、海洋工程裝備國際市場份額;在電子信息產業(yè),提出了促進發(fā)展服務外包,支持企業(yè)“走出去”建立研發(fā)、生產基地和營銷網絡。三是針對國內汽車市場銷售連續(xù)下滑和船舶工業(yè)的特殊困難,提出了應對措施。例如,在汽車工業(yè),提出了若干鼓勵小排量車消費和農民購車方面的鼓勵政策,并再次強調清理取消限購汽車的不合理規(guī)定;在船舶工業(yè),針對受金融危機影響船東已簽合同延期執(zhí)行的問題,規(guī)劃提出了支持大型船舶企業(yè)和航運企業(yè)按期履行造船合同的融資措施,并采取鼓勵措施支持購買棄船。

技術進步政策。一是在傳統(tǒng)產業(yè),強調了生產手段的技術進步和自主知名品牌的建設。例如,輕工業(yè),提出加快造紙、家電、塑料等行業(yè)的技術改造;紡織工業(yè),規(guī)定在新增中央投資中設立專項,重點支持紡紗織造、印染、化纖等行業(yè)技術進步,推進高新技術纖維產業(yè)化;培育具有國際影響力的自主知名品牌。二是在高加工工業(yè),則強調裝備制造工業(yè)要在共性技術和基礎件、零部件制造加工技術的突破;電子信息產業(yè)要著重建立自主可控的集成電路產業(yè)體系、新型顯示產業(yè)發(fā)展瓶頸、軟件產業(yè)自主發(fā)展能力。三是依據相關產業(yè)和產品發(fā)展的趨勢,強調要加大新產品開發(fā)的力度。

產業(yè)組織政策。一是針對各個產業(yè)共同存在的產能過剩問題,規(guī)劃強調淘汰落后生產能力,限制新項目上馬。二是針對各個產業(yè)組織結構中存在的過于分散和產業(yè)集中度低的狀況,明確提出了兼并重組的要求,強調要大力發(fā)展企業(yè)集團和產業(yè)集群。三是在輕紡等傳統(tǒng)產業(yè)規(guī)劃中,順應產業(yè)區(qū)域布局調整的趨勢,強調要優(yōu)化區(qū)域布局,推動產業(yè)轉移,培育發(fā)展特色區(qū)域。四是在裝備制造業(yè),規(guī)劃則進一步提出了要發(fā)展具有工程總承包、系統(tǒng)集成、國際貿易和融資能力的大型企業(yè)集團的目標。

財政金融政策。一是針對當前各個產業(yè)經營中資金相對緊張的現狀,要加大了信貸投放的規(guī)模。二是對出口比重較大的產業(yè),提高了出口退稅的力度,加大出口信貸的規(guī)模。三是在裝備制造業(yè)實行關鍵部件及原材料,免征關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅的政策。四是在汽車和船舶工業(yè),對購置小排量車,對老舊汽車報廢更新、農民換購輕型載貨車以及微型客車,內銷遠洋船等,給予了特殊的優(yōu)惠政策。

特別重視自主創(chuàng)新。在此次產業(yè)振興規(guī)劃中,重視自主創(chuàng)新是一個共同和重要的特點,這既是著眼于當前各個產業(yè)存在的問題,也強調產品的升級和創(chuàng)新能力的建設。例如,船舶工業(yè)要發(fā)展海洋工程裝備,對散貨船、油船、集裝箱船三大主流船型進行優(yōu)化升級,提升高技術高附加值船舶設計開發(fā)能力;汽車工業(yè)要加大新能源汽車及零部件的發(fā)展;電子信息工業(yè)要重點提升集成電路、新型顯示技術和軟件產業(yè)的自主創(chuàng)新能力建設等。

對老問題的解決提出了新要求。毋庸諱言,產業(yè)振興規(guī)劃中的有些政策針對的是產業(yè)發(fā)展中的老問題,如控制總量、淘汰落后產能,推進企業(yè)聯合重組,清理取消限購汽車的不合理規(guī)定,完善能源產品價格形成機制,開拓農村市場等,但在新形勢下,對這些問題提出了明確要求和解決問題的舉措。

(三)產業(yè)振興規(guī)劃中的特殊政策

1、產業(yè)特征所決定的特殊政策

振興規(guī)劃覆蓋的產業(yè)存在著差異,因此,振興規(guī)劃的著眼點也不盡相同。對傳統(tǒng)產業(yè)的要求著力較多的是市場發(fā)展、產業(yè)組織等方面,如增加國內有效供給、保持出口市場份額、優(yōu)化布局等,并要在增加農民就業(yè)和收入、促進城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。對原材料工業(yè),政策較多地側重于整頓鐵礦石進口市場秩序,規(guī)范鋼材銷售制度、建立產銷風險共擔機制,充分利用國內外兩種資源以及加快產業(yè)的重組等方面。

而對高加工工業(yè),則更加強調自主創(chuàng)新能力建設、加快完善產品標準體系、重點產品的國內制造和裝備自主化等方面的要求。這些政策導向,一方面在客觀上確是產業(yè)發(fā)展的重點和難點;另一方面還有深層次的政策涵義。一是加快裝備和電子信息業(yè)是產業(yè)演進的客觀要求;二是裝備和電子信息業(yè)是國民經濟的“裝備部”,其技術進步的狀況決定著其他部門的發(fā)展趨勢;三是這些產業(yè)的自主發(fā)展能力又在很大程度上決定著其自身的發(fā)展后勁。因此,無論是加快推進工業(yè)化進程還是促進產業(yè)結構的高度化,就要抓住這些產業(yè)發(fā)展的關鍵領域。

2、在振興規(guī)劃中,也就各個產業(yè)發(fā)展中的特殊問題,制定了若干特殊政策

例如,紡織工業(yè)的建設新疆優(yōu)質棉紗、棉布和棉紡織品生產基地;輕工業(yè)的強化食品安全,加大對制售假冒偽劣產品違法行為的懲處力度和擴大家電下鄉(xiāng)品種等政策。又如,汽車工業(yè)加快節(jié)能和新能源汽車在大中城市推廣,船舶工業(yè)發(fā)展修船業(yè)、規(guī)范發(fā)展拆船業(yè)的政策。再如,裝備工業(yè)國產首臺(套)裝備風險補償機制,電子信息工業(yè)的調整高新技術企業(yè)認定目錄和標準等。這些政策安排,在解決各個產業(yè)當前困難的同時,也為其未來發(fā)展提供了新的平臺。

現在,十大產業(yè)振興規(guī)劃都已出臺,從規(guī)劃制訂的過程和主要內容看,此次有關部門下了大決心和大“本錢”,可以說能給的政策都給了,能做的規(guī)定都定了;各產業(yè)部門要求的政策也大都得到了滿足。今后的關鍵在于認真加以落實。

二、實現產業(yè)振興規(guī)劃要注意的幾個問題

(一)產業(yè)振興規(guī)劃與金融、財政和區(qū)域政策的協(xié)調問題

產業(yè)振興規(guī)劃作為特定時期的產業(yè)政策和規(guī)劃,在宏觀調控政策體系中,側重于經濟結構的問題,由此產生了與總量性政策的協(xié)調問題。與此同時,規(guī)劃覆蓋產業(yè)生產能力的區(qū)位,特別是新項目的地理位置,也有一個要與現行區(qū)域政策和功能區(qū)定位相適應的問題。

1、金融政策

一是在當前適度寬松的金融條件下,政策和資金如何落實到相關的產業(yè),如何舒緩中小企業(yè)融資難題,落實諸如輕工業(yè)振興規(guī)劃中提出的“對基本面較好但暫時出現經營和財務困難的企業(yè)給予信貸支持”的政策,仍需綜合部門和相關產業(yè)相互配合。二是努力增加出口,穩(wěn)定國際市場份額,是振興規(guī)劃中主要市場戰(zhàn)略之一。要實現這一目標,除財政政策外,如何在把握全局和國內外經濟關系,穩(wěn)定匯率及其預期條件下,使匯率成為有利和支持出口的政策,值得深入研究。三是利率水平的調整,要有利于金融機構放貸和企業(yè)增加投資。四是從國外產業(yè)的經驗看,加強銀行和產業(yè)間的“融合”,是產業(yè)發(fā)展重要的途徑。在我國也曾有一些嘗試,但總體上進展不大。在當前振興產業(yè)的過程中,要積極探索符合我國所有制特征和監(jiān)管特點的新型銀企關系,為集生產、投融資、商貿一體的企業(yè)集團發(fā)展服務。

2、財政政策

一是出口退稅對于出口導向型產業(yè)影響較大,在未來該政策仍有加大的空間,可依據全球經濟的走向,再做必要的調整。二是在各項振興規(guī)劃中,產業(yè)組織政策都強調了兼并和重組。要實現這個目標,需要多方面政策的支持和配合。其中稅收政策中的稅收返還尤為重要,特別是跨省區(qū)劃的返還政策有待進一步完善。

3、區(qū)域政策

一是產業(yè)振興規(guī)劃要與現有的大區(qū)域發(fā)展部署,即東部率先發(fā)展、中部崛起、東北老工業(yè)基地改造、西部大發(fā)展的格局相協(xié)調,要與主體功能區(qū)的定位相協(xié)調。二是我國正經歷著沿海地區(qū)勞動密集型產業(yè)向中西部地區(qū)轉移的過程,當前要進一步強調各級政府經濟社會政策引導作用,減少制度和政策的摩擦,降低轉移的社會成本,加快轉移的步伐,爭取盡可能大的效果。三是從長遠趨勢看,產業(yè)振興要進一步與區(qū)位優(yōu)化相協(xié)調。例如,長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)要進一步發(fā)展優(yōu)勢加工工業(yè),特別是機械、電子等制造業(yè),而在中部黃淮海地區(qū)、東北吉林、黑龍江等省區(qū)發(fā)展種植業(yè)和以糧食轉換為主的養(yǎng)殖業(yè),在西部大力開發(fā)草場畜牧業(yè),應是我國大的產業(yè)結構調整的方向。與此同時,在資源優(yōu)勢明顯的地區(qū),應加大特色產業(yè)的發(fā)展,形成全國性的特色園區(qū)。

(二)產業(yè)振興規(guī)劃與改革的關系

應對亞洲金融危機的經驗表明,宏觀調控中的擴張性的財政政策是重要手段,但住房制度改革及其房地產市場的發(fā)展、國有經濟戰(zhàn)略性改組以及由此帶來的非公經濟發(fā)展和加入WTO對我國經濟融入全球化所產生的巨大影響,同樣是實現過去8年經濟高增長的重要因素。因此,產業(yè)振興也有賴于我國改革的深化。

1、發(fā)展直接融資

實現產業(yè)振興規(guī)劃,發(fā)展直接融資是解決資金來源的主要渠道。當前要深化改革,解決或化解證券市場的體制性缺陷。同時,要大力發(fā)展債券市場,為符合發(fā)債條件的大企業(yè)拓展債券的品種,并積極做好電子信息等產業(yè)中小企業(yè)集合發(fā)債工作。

2、地方政府的融資問題

如何在現有體制下,解決地方政府的融資問題,實現其財政的可持續(xù)性,除了中央政府代為發(fā)債和金融機構的額度授信外,還應鼓勵政府和企業(yè)的跨地區(qū)投資,以解決資金來源問題。

3、深化行政體制—投資體制的改革

要進一步深化地方政府行政體制改革,規(guī)范其行政職能。在振興產業(yè)的項目投資中,要堅持誰投資、誰受益,誰決策、誰承擔風險的原則,進一步深化投資體制改革,避免傳統(tǒng)計劃體制的復歸。

(三)產業(yè)振興規(guī)劃與培育新經濟增長點的關系

近年來,為了增強我國經濟發(fā)展的后勁,相繼推出了新能源、新材料、生物醫(yī)藥,航空和航天、海洋工程、軟件開發(fā)等六大新經濟增長點。其中有些內容已包括在產業(yè)規(guī)劃之中,但大部分未列在規(guī)劃之內。因此,要處理好振興規(guī)劃和培育新經濟增長點的關系。一是相關產業(yè)如裝備制造和電子信息產業(yè)等,要努力為這些新增長點的發(fā)育服務。二是在產業(yè)振興過程中,要大力發(fā)現和扶植產業(yè)內新的增長點,如高技術高附加值船舶、發(fā)展海洋工程裝備和通信設備、信息服務、信息技術應用等。三是大力培育諸如服務外包、文化創(chuàng)意等前景良好的產業(yè),為我國經濟增長提供更多的支撐點。

(四)產業(yè)振興規(guī)劃與企業(yè)的關系

產業(yè)振興離不開企業(yè),特別是離不開核心企業(yè)。一是企業(yè)要成為產業(yè)振興的主體。在落實振興規(guī)劃的過程中,具體的目標和實現目標的路徑,要尊重企業(yè)的自主選擇權。二是要完善公司治理結構,加強企業(yè)管理。面對危機,逆勢而上,強化和創(chuàng)新企業(yè)管理,將原有粗放的管理和生產提升到集約化軌道,大力推進管理的現代化,是我國企業(yè)積極應對危機的正確選擇。

三、幾個值得進一步研究的問題

(一)要加強產業(yè)經濟的研究

一要加強研究機構和有關部門、行業(yè)協(xié)會的合作,深入產業(yè)振興的實際,深化研究選題;二要穩(wěn)定現有的研究機構和人員,建議工業(yè)主管部門重組或整合專門的產業(yè)研究機構;三是增加課題及其經費的投入。

(二)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用

在產業(yè)振興的過程中,要積極發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用。應盡快調整全國性行業(yè)協(xié)會“掛靠”在以管理央企為主要職責的國務院國資委名下的狀況。二是在國家行政運行中,要為中介組織履職留出必要的空間。三是加強行業(yè)協(xié)會自身能力建設,要加強行業(yè)統(tǒng)計、行業(yè)技術標準的修改和制定等基礎性的工作,加強產業(yè)發(fā)展規(guī)劃的研究,為企業(yè)和政府的決策服務。

(三)要結合國情和世界經濟走勢,研究我國未來產業(yè)發(fā)展的總體戰(zhàn)略

在產業(yè)振興過程中,還有一個問題值得認真思考和研究:我國的工業(yè)化已進入中期,工業(yè)生產體系和布局基本完成,同時,我國是一個人口大國,“二元結構”的特征明顯,城鄉(xiāng)和地區(qū)的發(fā)展差異巨大,國內的人均資源相對不足,難以進一步有力地支撐工業(yè)化進程。特別是在新經濟泡沫破裂后,全球技術進步趨向尚未明確和技術創(chuàng)新動力明顯不足的條件下,未來引領我國國民經濟發(fā)展的主導和優(yōu)勢產業(yè)是什么?是否依然是滿足“10萬元級”消費需求的住房、小汽車+裝備制造業(yè)?如何正確處理“充分就業(yè)”和產業(yè)高度化及其所帶來的資本對勞動力替代?如何協(xié)調城鄉(xiāng)關系,逐步緩解“二元結構”所引致的各種矛盾?這些相互關聯的問題都值得認真思考。

從全球經濟發(fā)展的格局看,我國的經濟結構確實存在產能過剩、內需不足、外貿依存度高、資源消耗大、產品技術含量低、產業(yè)結構處于國際分工低端等弊端。長期以來,從較早的提高國民經濟集約化水平的提出起,轉變經濟發(fā)展方式一直是我國經濟戰(zhàn)略中的一項根本任務。因此,盡管產業(yè)振興規(guī)劃在總體定位上說是為了應對國際金融危機而制定的中短期規(guī)劃,在貫徹和落實的過程中,還有個把握和順應經濟發(fā)展方式轉變,化解上述弊端的戰(zhàn)略任務。我國的工業(yè)化走了一條不同于西方先進國家的道路,這些問題的答案也應在有中國特色的新型工業(yè)化模式中去尋找。

(作者單位:中國社科院辦公廳)