實施積極財政政策應注重結構優(yōu)化，發(fā)揮帶動效應

[摘要]2009年,積極財政政策已然成為我國應對金融危機最重要的調控手段。目前看,積極的財政政策已經發(fā)揮了比較好的效果,但在實施過程中也有一些需要改進的地方。鑒于我國經濟增長回升的基礎尚不牢固,未來面對的不確定性因素仍然很多,在實際工作中需要切實落實中央制定的積極財政政策,而且宜將其向結構優(yōu)化和發(fā)揮帶動效應方面偏移。短期看,擴大內需、保持經濟增長是財政政策的主要任務,長遠看,重點是促進經濟發(fā)展方式轉變,核心是實行“均等化”的社會領域改革,從而為經濟持續(xù)穩(wěn)定增長創(chuàng)造條件。

[關鍵詞]財政政策 問題 方向與建議

[中圖分類號]F812 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623(2009)04-0028-05

[作者簡介]胡少維(1965—),山西懷仁人,高級經濟師,任職于國家信息中心經濟預測部。研究方向:宏觀經濟。

財政政策是政府實施宏觀調控的重要工具之一。2008年10月份后,我國再次實施積極的財政政策,適當減免稅費,多次提高出口退稅率,增加中央政府公共投資和重點支出,對化解金融危機影響、促進經濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。鑒于本次經濟調整的嚴峻性和外部環(huán)境的不確定性,積極財政政策不僅要繼續(xù)堅持,而且宜將其實施重點向結構優(yōu)化和發(fā)揮帶動效應方面偏移。

一、積極財政政策的特點與效用

根據國內外經濟形勢的發(fā)展變化,中央提出2009年要把保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展作為經濟工作的首要任務,圍繞擴內需、保增長,調結構、上水平,抓改革、增活力,重民生、促和諧的要求,繼續(xù)實施積極的財政政策,著重抓好五個方面的工作:擴大政府公共投資,著力加強重點建設;推進稅費改革,實行結構性減稅;提高低收入群體收入,大力促進消費需求;進一步優(yōu)化財政支出結構,保障和改善民生;大力支持科技創(chuàng)新和節(jié)能減排,推動經濟結構調整和發(fā)展方式轉變。

這次積極財政政策有以下幾個特點:一是“思路新”。此次實施的積極財政政策立足于應對危機、化解危機,著眼于抓住機遇、創(chuàng)造機遇,較好地貫徹落實了科學發(fā)展觀。二是“導向明”。就是重民生、保增長、促消費、活市場、統(tǒng)內外、利長遠。三是“力度大”。今年全國財政赤字9500億元,各項稅費減免政策預計減輕企業(yè)和居民負擔約5000億元,發(fā)行地方政府債券2000億元。四是“工具多”。將預算、稅收、貼息、減費、增支、投資、國債、轉移支付等若干財政政策工具組合起來一起使用。

從經濟運行的實際情況看,應該說,積極財政政策的效應已逐步顯現。比如在積極財政政策支持下,宏觀經濟急速下滑的趨勢已得到抑制。今年一季度經濟增長6.1%,盡管增幅仍在下降,但下降幅度明顯收窄,與2008年第四季度的6.8%相差不大。1～5月份,全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值同比增長6.3%,其中5月份當月全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值同比增長8.9%,比上年同期回落7.1個百分點,比上月加快1.6個百分點。對固定資產投資的推動作用更為明顯,1～5月城鎮(zhèn)固定資產投資增長32.9%,其中,國有及國有控股完成投資23055億元,增長40.6%。從施工和新開工項目情況看,累計施工項目216420個,同比增加47912個;施工項目計劃總投資275837億元,同比增長33.8%;新開工項目123878個,同比增加39510個;新開工項目計劃總投資53300億元,同比增長95.9%。社會消費品零售總額也繼續(xù)保持高速增長態(tài)勢,5月份社會消費品零售總額同比增長15.2%,1～5月累計社會消費品零售總額48770億元,同比增長15.0%。工業(yè)利潤降幅也出現縮小趨勢。1～4月份,全國22個地區(qū)工業(yè)實現利潤4873億元,同比下降27.9%,降幅比一季度減小4.3個百分點。全國國有企業(yè)1～4月實現利潤3236.4億元,同比下降32.3%,降幅比1～3月縮小4.5個百分點,4月比3月環(huán)比增長0.5%。總的看,經濟運行基本呈現出筑底回升的態(tài)勢,積極財政政策已經開始顯示出效應。

從社會發(fā)展看,民生得到一定程度的改善,社會穩(wěn)定性并未因金融危機的沖擊而產生大的變化,應該說其效果還是比較明顯的。從改革層面看,一系列改革措施在穩(wěn)步推進,制度性建設也在加快。

二、積極財政政策實施中需要注意的問題

盡管積極的財政政策已經發(fā)揮了比較好的效果,但在實施過程中也有一些需要改進的地方,同時,積極財政政策也面臨一些現實的問題。

(一)財政收入不樂觀,持續(xù)擴張難度加大

由于經濟減速、企業(yè)效益下滑、結構性減稅和PPI、CPI雙下降等多種因素的影響,2009年以來財政收入出現明顯下降。1～5月累計,全國財政收入27108.67億元,完成預算的40.9%,比去年同期減少1955.7億元,下降6.7%。

從影響財政收支的主要因素看,有利的是去年下半年以來連續(xù)6次提高近萬種商品的出口退稅率、證券交易印花稅稅率下調及單邊征收、個人所得稅費用扣除標準提高、儲蓄存款利息所得稅稅率下調、調整房地產交易環(huán)節(jié)的稅收政策、降低1.6升及以下排量乘用車車輛購置稅等減稅政策得到實施。盡管前期對稅收收入減收較多影響比較大,但隨著翹尾因素的逐步消失,對收入增幅的影響會越來越小。同時,受經濟增長減速等因素影響,企業(yè)效益下降、財政收入來源明顯減少的狀況也會隨著經濟的逐步好轉而有所改善。影響財政收支的不利因素是,稅務部門提高企業(yè)所得稅預繳比例對后續(xù)增幅提高會產生一定的影響。今年1月份稅務總局對金融等企業(yè)所得稅預繳稅款占企業(yè)所得稅應繳稅款比例偏低的企業(yè),要求調整預繳方法或提高預繳稅額,并規(guī)定了較高的70%的預繳比例。需要說明的是,預繳所得稅比例提高后,年終匯算清繳的所得稅會相應減少,從全年看企業(yè)所得稅的收入不會因預繳比例的調整而增加。另外,5月份,財政收入增幅由負轉正,主要靠兩項,一是消費稅增加,剔除成品油稅費改革增收因素,實際消費稅增長9.1%;二是非稅收入增加,5月份非稅收入同比增長1.3倍,這可能與某些地方政府加大稅費征繳力度、“打擊逃漏稅行為”有關,但其可持續(xù)性存疑。而從財政支出方面看,為保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展,要實行結構性減稅,增加政府公共投資規(guī)模,保障和改善民生,加強“三農”等經濟社會發(fā)展重點領域,緩解部分行業(yè)和企業(yè)經營困難,支持災后恢復重建等,都需要財政加大投入力度。財政支出基數較大,剛性很強,也增加了財政支出的壓力。因此,總體上2009年全國財政收支形勢比較嚴峻。

(二)地方財力陷入困境,對財政政策的擴散效應會產生影響

自去年4季度以來,為避免經濟增長快速下滑,保持經濟穩(wěn)定增長,中央政府通過了4萬億元的經濟刺激方案,各級政府也出臺了總額超過20萬億的地方投資計劃。但是,當4萬億全國投資大規(guī)模下發(fā)時,各地配套資金卻開始面臨明顯的投入壓力。審計署的公告稱,截至2009年3月底,審計抽查的18個省(自治區(qū)、直轄市)335個新增投資項目,中央投資資金平均到位率為94%,其中有的項目按工程進度地方配套資金到位僅為48%。從投資完成情況看,由于配套資金未到位、部分項目前期準備不充分等原因,有些項目不能按計劃及時開工,有的已開工項目進展緩慢,一些項目已到位資金閑置,還有個別地方虛報到位配套資金和工程進度,個別項目用新增投資償還以前年度拖欠的工程款,沒有形成新的實物工作量。盡管地方政府推動當地經濟增長的動力相當大,但他們需要解決財政缺口問題。隨著政府投資計劃的逐步落實,各地方政府需要有足夠的財力去推進,否則刺激效應就會降低。

(三)對投資的偏好有點過強

與其他國家相比,中國的4萬億元主要體現在政府公共投資項目上,當然也不乏通過實施消費型增值稅和提高出口退稅等方式來減輕企業(yè)的稅負,但總的看來,強調政府主導投資的思維依然未變,特別是在提高居民可支配收入方面,力度顯然不夠,僅僅是繼續(xù)執(zhí)行暫免征收儲蓄存款和證券交易結算資金利息所得稅、降低證券交易印花稅稅率及單邊征收等已有政策。而一些更為靈活的刺激政策,例如對低收入居民發(fā)放消費券,也僅有極少數地方政府在試行?？偟闹v,當前的4萬億元經濟刺激方案基本上是原有增長模式的延續(xù)和放大,在分配失衡衍生出的過剩經濟時代,政府及特定主體(優(yōu)先獲得信貸的主體)信用規(guī)模的擴張能夠在一定時間內拉動總需求,卻無法形成良好的收入—消費循環(huán),即刺激總量帶來的產出分配會進一步趨于集中。如果外需持續(xù)低迷,實體經濟依賴更多的財政貨幣刺激,則可能形成類似于日本的“財政貨幣依賴癥”。如果無法釋放民間經濟活力,缺乏平滑分配和保護民生的配套措施,單純的總量刺激可能給經濟結構帶來以下幾個負面影響。首先是經濟效率下降。其次是需求結構異化。同時,財政投資需求形成的產出無法沿著產業(yè)鏈和就業(yè)鏈均衡分配,新增產出的分配往往出現集中化趨勢,對平滑財富分配格局實際上存在負面作用。而且往往會出現總需求企穩(wěn),但就業(yè)形勢卻依然緊張的局面。

無疑,在經濟不景氣情況下,政府投資對經濟的拉動作用是必不可少的。理論和實踐均證明,投資、特別是財政投資對拉動經濟的效果非常迅速,這也是目前擴大內需的政策主要倚重于投資的一個原因,但財政刺激經濟發(fā)展不能僅僅落腳在投資上,在當前的結構調整壓力下,如果僅僅依靠投資來帶動,可能并不能有效解決對于投資的過度依賴以及產能過剩等問題。在目前許多行業(yè)出現產能過剩的前提下,這種投資要達到預期目標需要相關部門配合,以有效監(jiān)督機制才可能完成,而這在現實操作中將面臨各種利益主體的挑戰(zhàn)。

(四)財政政策創(chuàng)造持續(xù)性、長期性就業(yè)崗位的能力較低,難以從根本上解決我國的就業(yè)壓力

就業(yè)政策的公共服務性和社會保障性目標需要財政政策給予充分的物質支持,但我國當前財政政策的公共化取向尚未完全建立,對其支持力度過低,且缺乏立法約束,并帶有明顯的隨意性。這導致公共就業(yè)服務質量難以有效提高,且存在明顯的地區(qū)、群體差別;導致創(chuàng)造就業(yè)崗位行為的短期化,難以從長遠角度開發(fā)人力資源,創(chuàng)造長期性、持續(xù)性就業(yè)崗位。

三、如何認識積極的財政政策

正如有的專家所言,當前的積極財政政策不是單純的經濟政策,而是涵蓋了經濟、社會、改革這些內容的一項綜合性公共政策。從經濟視角來看,積極財政政策的作用在于擴大社會有效需求,維護經濟穩(wěn)定。從社會視角看,積極財政政策的作用就是調整和改善社會利益結構,維持社會穩(wěn)定。比如從公共支出使用的方向上看,很多是用于教育、醫(yī)療、社會保障等方面。從改革視角看,以4萬億投資為主要內容的積極財政政策應當是促進改革的一個政策,它的作用就是要促進符合新要求的結構和體制機制的形成。因此,對積極的財政政策認識和評價也不能僅僅從經濟層面去考量。

同時,積極的財政政策也不能光看即期效應。在經濟金融危機階段,一定程度的財政擴張往往是必要的,但擴大的支出應主要用于解決最具全局和長遠意義的本質問題。因此,我們應理性地看待本輪經濟調整期間經濟增長率的下滑,不能為了眼前一兩年的GDP而不遺余力地增加投資性支出,而應當更側重于利用財政資源和財政手段支持核心領域改革,如果政府在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)救濟等方面進行突破性變革,百姓的“幸福指數”和社會穩(wěn)定度將依然是上升的。如果能徹底解決基礎價格機制和事關民生的各種體制問題,中國經濟即便再盤整幾年,也依然不失長遠的光明前景。

另外,財政政策作用的對象很大程度上是調整經濟結構,效果非短期體現,且結構調整會帶來企業(yè)倒閉整合及失業(yè)率上升等陣痛,而今年起實施的增值稅由生產型向消費型全面轉型的結構性減稅,受益面是擴大再生產部分,并不能減輕企業(yè)的現行稅負?，F在所有的政策都圍繞如何防止經濟下滑,都在充當“消防員”角色,主要就是減稅、擴大政府支出,積極財政政策的功能有被夸大之嫌,好像一實行很快就能見效。

不可否認,積極財政政策中的擴大政府投資對拉動經濟有直接作用,且稅收調整對企業(yè)的引導和產業(yè)結構調整有長期功效,但卻不能寄望在擴大內需方面有立竿見影的效果。對此,我們要有正確的認識和判斷。不應有畢其功于一役的想法,應在一定時間段內保持政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

四、積極財政政策改進的方向與建議

基于公共財政的基本職能和目前經濟形勢的變化,我們認為,實行“均等化”的社會領域改革的財政措施將是財政政策的軸心;促進經濟發(fā)展方式轉變,也將是下階段的財政政策重點,而擴大內需、保持經濟增長仍是財政政策的短期任務。

(一)充分發(fā)揮財政政策的收入分配功能,解決收入分配不公問題。1998年亞洲金融危機時,我們就提出調動內需,但是10年過去了,我國的國內消費占GDP的比重不僅沒有增加,反倒從2001年開始每年都有所降低,出現如此情況的原因,在于我們沒能從根本上解決內需不足的問題。內需不足,歸根結底是廣大百姓的消費能力有限。從消費品零售額看,2008年按銷售單位所在地分,縣占11.2%,縣以下占20.8%,市占68%。盡管不能排除農村居民選擇縣城以上城鎮(zhèn)購物的影響,但城鄉(xiāng)消費差距的巨大不可否認。背后的原因就在于收入差距過于懸殊,造成多數財富集中于少數人手中,大多數人需要消費、想消費但無能力消費。為此,為擴大內需,財政政策應該立足于提升低收入者的收入水平,擴大中等收入人群的比重,財政投入要突出重點:一是要大量投資農村建設。把對“三農”的投入作為重中之重,特別是要堅持以人為本,對農村人口多的地方加大投入。二是要大量投入對農民的補貼、城鄉(xiāng)低收入者的社會保障。當前推行的種糧補貼、農機補貼和購買電器補貼,還可以加大力度。三是把居民住房建設問題的重點放在廉租房建設上,建設廣大百姓可以承受的低價位住房,為解決廣大新市民“住有所居”問題開辟一條新途徑。四是切實提高勞動報酬在初次分配中的比重。黨的十七大報告首次提出“提高勞動報酬在初次分配中的比重”,2009年的政府工作報告也再次提出“逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重,提高勞動報酬在初次分配中的比重”。盡管目前在金融危機背景下,就業(yè)問題更加突出,但并不能成為不落實這一政策的借口,相反更應盡快落實。五是行政機關成本要從嚴控制。目前,我國行政性消費國家財政比例過大,行政成本過高,財政資金使用過于靈活、浪費較大,造成廣大普通居民享用二次分配的機會極低。為了使我國經濟在這次世界金融風暴中安然無恙,應在行政機關層面上,歷行節(jié)約,降低行政成本,把更多的錢用在居民的社會保障、促進內需的啟動上。

(二)充分發(fā)揮財政政策的資源配置功能,為結構調整、經濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展助力。在市場經濟中,財政不僅是一部分社會資源的直接分配者,也是全社會資源配置的調節(jié)者。這一特殊地位,決定了財政的資源配置職能既包括對用于滿足社會公共需要資源的直接分配,又包括對全社會資源的間接調節(jié)。因此,在結構調整過程中,財政政策往往可以起到導向性作用。中央關于建設節(jié)約型社會和建設環(huán)境友好型社會的要求,是針對我國經濟發(fā)展中存在的資源、能源的嚴重浪費和對環(huán)境的嚴重污染弊端提出的。這次啟動內需的投入不能僅著眼于總量上的擴張,更應該基于未來發(fā)展的宏圖,加大產業(yè)結構調整的力度。首先,要瞄準節(jié)約減排目標。我國的GDP總量雖然僅有世界總量的6%左右,但是我們對資源和能源的消費卻大大超過這個比例。如果不立足于節(jié)約資源、節(jié)約能源、減排污染這樣一個目標,即使經濟快速回升其持續(xù)性也大打折扣。其次,要瞄準自主創(chuàng)新目標。我國曾由于技術的落后,造成很多企業(yè)技術低下、風險增加,也造成了我們對市場掌控的被動和難度的劇增。如果我們不能盡快加強自主創(chuàng)新,對具有自主品牌的本土企業(yè)給予大力扶持,那么我們將很難擺脫對外部的依賴,大而強的夢想也就幾乎難以實現。

(三)注重發(fā)揮財政政策的帶動效應。拉動經濟增長,僅靠政府投資是遠遠不夠的,關鍵是撬動社會資本,帶動銀行貸款,激發(fā)市場活力。在當前困難時期,社會資本缺乏信心,銀行貸款畏懼風險,市場活力縮藏起來。通過財政貼息等手段雖然也能發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用,但不是治本之策,根本所在是項目本身的可行性以及投資環(huán)境的易生長性。私人投資者在市場中選擇項目面臨的風險很多,部分是個人的,還有部分是準公共或公共的,如何避免那些不完全是個人的投資風險,政府有不可推卸的責任。這就要求我們,通過完善相關政策法規(guī),放寬社會資本投資限制,規(guī)范相關稅費管理,簡化行政管控,改善與強化政府服務,優(yōu)化投資環(huán)境,從根本上吸引與撬動社會資本投資,激發(fā)更大的市場活力。

(四)在公共財政體制框架下,建設全方位的政府就業(yè)職能。繼續(xù)轉變政府的公共服務理念,切實為社會公眾提供共同消費、平等享受的公共就業(yè)產品和服務,這是從根本上解決我國就業(yè)問題,促進經濟和社會和諧發(fā)展,滿足勞動力市場不斷變化的必然要求。因此,應該加強財政體制的公共化取向,轉變財政支出結構,減少政府對勞動力市場的直接性干預,由通過預算內投資和稅收減免來直接創(chuàng)造就業(yè)崗位,轉變?yōu)閷θ肆Y源開發(fā)等的資金扶持、稅收優(yōu)惠等政策,減少政府對私人的“擠出效應”。

(五)處理好統(tǒng)籌兼顧與突出重點的關系。我們是一個發(fā)展中大國,人口多、底子薄,仍處于并將長期處于社會主義初級階段,目前經濟發(fā)展總體水平不高而且發(fā)展很不平衡,社會事業(yè)發(fā)展相對滯后,財政承受能力也有限。財政既要統(tǒng)籌兼顧,全面支持各項社會事業(yè)加快發(fā)展,又要突出重點,從中國具體國情和發(fā)展階段出發(fā),充分考慮各方面的條件和財政承受能力,適當集中財力,著力支持解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題,優(yōu)先保障基本公共服務需要,并隨著經濟發(fā)展逐步提高社會事業(yè)發(fā)展和民生保障水平。

在社會主義市場經濟條件下,改善民生,加快社會建設,既要充分發(fā)揮財政職能作用,也要積極調動社會各方面的積極性。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè),具有明顯的公益性質,直接關系社會公眾利益和福祉,直接關系社會公平正義。要切實發(fā)揮公共財政的職能作用,不斷增強各級政府提供公共產品和服務的財政保障能力,減輕群眾在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房等方面的支出負擔。同時必須認識到,廣大人民群眾多樣性、多層次和不斷變化的社會需求不可能完全由政府(財政)直接提供。同時,公益性事業(yè)發(fā)展形式不是單一的,運行機制也各異,政府不應當也不可能包辦一切。對能夠通過市場滿足的社會需求,要充分調動各類市場主體和社會組織的積極性,盡可能發(fā)揮市場機制的作用。

(六)貫徹落實積極的財政政策,莫拘泥于財政收入增長目標。2009年,要保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展,財政政策已經被推到了宏觀調控的最前沿。盡管積極的財政政策會帶來財政收支平衡上的困難,但若能以財政困難的暫時加大換得一個經濟盡快回暖和盡快回歸平穩(wěn)較快發(fā)展軌道的局面,無論從哪方面看,都是值得付出的代價。當前這一次的全球性金融危機,牽涉范圍廣,影響程度深,帶來的壓力大。盡管目前我國經濟增長已出現企穩(wěn)跡象,但回升的基礎尚不牢固,未來面對的不確定性因素仍然很多,需要在實際工作中切實落實中央制定的積極財政政策,莫拘泥于財政收入增長目標。如果過度追求財政收入增長,在財政收入減收的壓力下,各級政府就會層層下達任務和指標,結果可能就是基層政府各種手段無所不用,強化各項稅費征收,比如本該減免的不減免,甚至不恰當地加大處罰力度等。而這些將對剛剛活躍的經濟帶來很大的負面影響,與中央積極的財政政策導向也是背離的。對此我們必須有清醒的認識,并采取必要的措施。

(七)明確稅制改革的目的,把握出臺時機。國務院《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》(簡稱《意見》)中提出,要研究制訂并擇機出臺資源稅改革方案;加快理順環(huán)境稅費制度,研究開征環(huán)境稅;深化房地產稅制改革,研究開征物業(yè)稅。一時間,相關話題成為議論的熱點。我們認為,中國積極推進稅制改革和稅收政策完善,無疑是構建公共財政體系的重要環(huán)節(jié),正如《意見》指出的,其目的是建立有利于科學發(fā)展的財稅體制,而絕非簡單地增加財政收入(盡管客觀上可能有這樣的效果),因此,相關稅制改革必須在科學發(fā)展觀指導下統(tǒng)籌考慮各方面利益,既發(fā)揮政策導向作用,也要考慮在發(fā)展階段背景下的可操作性,不能對經濟發(fā)展形成不利影響。特別是今后一個時期,中國經濟運行中不確定因素和突發(fā)性風險依然較多,即使相關稅制改革方案成熟,也要充分考慮各種因素,把握好出臺時機。

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On Strutural Optimization in Expansionist Fiscal Policy and the Pull Effect

Hu Shaowei

(State Information Center , Beijing100045,China)

Abstract:In 2009, the positive financial policy already became the most important method of dealing with the financial crisis.As matters stand, the positive financial policy has already displayed the quite good effect, but also has some need improvement place.In view of the fact that the foundation of our country economy growth riseing is still unreliable, we will face many the uncertainty factor in future, so we needed to carry out the positive financial policy in the practical work, and the focal point of positive financial policy should take aim economic structure optimization and produce effect. On a short view, the main mission of the positive financial policy is to expand domestic needs and maintain economy growth . From a long-term point of view, the keypoint of positive financial policy is promotes the economical development way to transform, the core of positive financial policy is implements "the even equalization" reform of social domain.

Keywords: financial policyproblemdirection and advise

(收稿日期: 2009-06-23 責任編輯: 垠喜)