副省級城市應(yīng)急平臺建設(shè)思考

周　巍

2006年出臺的《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》把“推進國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)”列為“加強應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力建設(shè)”的首要工作?！丁笆晃濉逼陂g國家突發(fā)公共事件應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》更是明確提出“十一五”期間建設(shè)“以國務(wù)院應(yīng)急平臺為中心，以省級和部門應(yīng)急平臺為樞紐，上下貫通、左右銜接、互聯(lián)互通、信息共享、互有側(cè)重、互為支撐、安全暢通的國家應(yīng)急平臺體系”。目前，應(yīng)急平臺建設(shè)已成為應(yīng)急管理的一項重要基礎(chǔ)性工作。

經(jīng)過幾年的研究和探索，中央一級的應(yīng)急平臺建設(shè)已見雛形，各省、市級的平臺正在實施或已建成。但由于我國各省、各地區(qū)自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展重點差異比較大，應(yīng)急處置重點也各不相同，因此在應(yīng)急平臺建設(shè)過程中面臨的問題和困難各不相同，本文通過對當前副省級城市應(yīng)急平臺現(xiàn)狀的分析，對副省級城市應(yīng)急平臺的建設(shè)進行思考并提出有關(guān)對策建議。

一、副省級城市應(yīng)急平臺的結(jié)構(gòu)特點和定位

應(yīng)急平臺是指以公共安全科技為核心，以現(xiàn)代信息通信技術(shù)為支撐，軟、硬件相結(jié)合的突發(fā)公共事件應(yīng)急保障技術(shù)系統(tǒng)，是實施應(yīng)急預(yù)案、實現(xiàn)應(yīng)急指揮決策的載體，具備日常管理、風險分析、監(jiān)測監(jiān)控、預(yù)測預(yù)警、動態(tài)決策、綜合協(xié)調(diào)、應(yīng)急聯(lián)動與總結(jié)評估等多方面功能。

副省級城市應(yīng)急平臺具有“多級、兩維、一主線”的結(jié)構(gòu)特點?！岸嗉墶敝竾摇⑹?、市、縣等多級，“兩維”指政府與各級部門，“一主線”指以政府綜合應(yīng)急指揮場所為主線，實現(xiàn)縱向到底、橫向到邊的應(yīng)急管理體系。

按照副省級城市應(yīng)急平臺的結(jié)構(gòu)特點，副省級城市應(yīng)急平臺是國家應(yīng)急平臺體系的重要組成，是國務(wù)院應(yīng)急平臺和省級應(yīng)急平臺的縱向延伸；同時又是本地區(qū)應(yīng)急平臺體系的核心，承擔本地區(qū)各部門專項應(yīng)急平臺和下級政府應(yīng)急平臺的信息和資源的總匯集和總調(diào)度的功能。

副省級城市應(yīng)急平臺在滿足本地區(qū)應(yīng)急管理工作需要的同時，實現(xiàn)與國務(wù)院應(yīng)急平臺、省級應(yīng)急平臺和縣級應(yīng)急平臺互聯(lián)互通，重點實現(xiàn)監(jiān)測監(jiān)控、信息報送、綜合研判、指揮調(diào)度、移動應(yīng)急平臺和異地會商等主要功能，并向上級應(yīng)急平臺提供相關(guān)的數(shù)據(jù)、圖像、語音和資料等。

二、副省級城市應(yīng)急平臺的現(xiàn)狀

由于地理條件和區(qū)域經(jīng)濟差異，各地的應(yīng)急管理的重點也各不相同，目前已建和在建的各副省級城市應(yīng)急平臺主要有兩種方式：

一是以某項城市管理重點為目標，基于該相關(guān)管理重點的專項應(yīng)急系統(tǒng)為核心建成的應(yīng)急平臺，主要以早期多警合一的接處警模式和結(jié)合圖像監(jiān)控的視頻會議模式為主要代表。這種方式的主要特點是：由某個部門作為牽頭單位進行建設(shè)和管理，而不是以政府應(yīng)急管理部門為主體；應(yīng)急指揮場所一般也建在牽頭單位；對于其所側(cè)重的目標，應(yīng)急所需資源來源單一，標準容易統(tǒng)一，因此應(yīng)急各環(huán)節(jié)耦合度高，系統(tǒng)簡單，應(yīng)急指揮調(diào)度高效；但這類平臺并不能真正實現(xiàn)本地區(qū)應(yīng)急信息和資源的總匯集和總調(diào)度的功能，也體現(xiàn)不了其作為本地區(qū)應(yīng)急平臺體系的核心地位和作用。

二是參照國家相關(guān)技術(shù)規(guī)范和標準，以綜合應(yīng)急管理為目標新建的真正意義上的綜合應(yīng)急平臺。這類應(yīng)急平臺的特點是：以政府應(yīng)急管理部門作為主體建設(shè)和管理，有專門的綜合應(yīng)急指揮大廳；互聯(lián)互通設(shè)備、綜合指揮調(diào)度系統(tǒng)、小型移動平臺和安全保密設(shè)備等按國家應(yīng)急平臺體系規(guī)范嚴格統(tǒng)一；但是由于規(guī)劃滯后和部門利益等原因，目前已建成的城市應(yīng)急平臺基本只是做到作為本級各專項應(yīng)急平臺的某個應(yīng)用的終端去調(diào)用相關(guān)的數(shù)據(jù)和資料，政府綜合應(yīng)急平臺僅僅只是一個本地區(qū)最高權(quán)限的信息調(diào)用者，而非一個信息共享的平臺；各部門的專項應(yīng)急平臺技術(shù)標準不統(tǒng)一，各系統(tǒng)耦合度低，系統(tǒng)使用復(fù)雜，難以實現(xiàn)調(diào)度指揮的高效性。

三、副省級城市應(yīng)急平臺建設(shè)面臨的問題

按照國家應(yīng)急平臺建設(shè)的有關(guān)規(guī)范和要求，目前副省級城市應(yīng)急平臺建設(shè)方式以上述第二種為主，就目前而言，普遍面臨的問題有：

一是建設(shè)中的整合困難。在副省級城市應(yīng)急平臺建設(shè)中，經(jīng)常會碰到各部門信息化程度參差不齊，應(yīng)急所需的信息、數(shù)據(jù)來源復(fù)雜、格式不統(tǒng)一，造成整合困難，各部門應(yīng)急平臺之間無法實現(xiàn)資源共享，從而降低整體的應(yīng)急管理水平，無法充分發(fā)揮應(yīng)急平臺的作用，嚴重的甚至影響相應(yīng)的應(yīng)急處置。其原因主要是各級應(yīng)急平臺建設(shè)標準不統(tǒng)一，上下左右不貫通，缺乏配套的地方指導(dǎo)意見和建設(shè)規(guī)范，特別是缺乏與互聯(lián)互通有關(guān)的接口的強制標準，有些地方還存在部門保護主義等消極因素。

二是日常使用中的保障困難。應(yīng)急平臺的保障，主要包括系統(tǒng)可靠性、應(yīng)急信息報送和數(shù)據(jù)更新及時性和災(zāi)前預(yù)警預(yù)測和災(zāi)時決策準確性三個方面。在已建成的省級應(yīng)急平臺中，因為通訊手段單一，環(huán)境適應(yīng)性差，缺乏相關(guān)的專業(yè)運維隊伍，應(yīng)急平臺往往只能滿足日常值守而無法保障戰(zhàn)時指揮調(diào)度的需要；由于應(yīng)急平臺體系還在建設(shè)，因此應(yīng)急信息報送和數(shù)據(jù)更新及時性還缺乏各相關(guān)體制、制度上的保障，進而直接影響應(yīng)急的預(yù)警預(yù)測和決策指揮的準確性；另外應(yīng)急研究機構(gòu)和經(jīng)驗豐富的應(yīng)急專家隊伍等軟環(huán)境的缺位也直接影響了副省級城市應(yīng)急平臺災(zāi)前預(yù)測和災(zāi)時決策的水平。

四、副省級城市應(yīng)急平臺建設(shè)的對策建議

建設(shè)好副省級城市應(yīng)急平臺，這既是國家應(yīng)急平臺體系建設(shè)的需要，也是提高本級政府應(yīng)急管理水平和能力的民生工程，建議重點從以下幾個方面著手：

(一)結(jié)合本地區(qū)特點，做好規(guī)劃，抓好突破口。應(yīng)急研究和咨詢單位提供的項目建議書一般都很全面和完善，卻缺少實際可操作性。建議在規(guī)劃上結(jié)合本地區(qū)自然、經(jīng)濟和社會的現(xiàn)實條件，在建設(shè)項目的選擇上突出重點，抓好突破口，這樣會使應(yīng)急平臺起到立竿見影的作用。如東部沿海城市臺風災(zāi)害比較頻繁，就應(yīng)該考慮加強氣象預(yù)測和水情監(jiān)測方面的投入，特別要注重建設(shè)快速迅捷定向信息發(fā)布平臺，以便人員的及時撤離和疏散。相對而言，西北部城市應(yīng)急平臺建設(shè)則應(yīng)側(cè)重暴風雪等災(zāi)害的應(yīng)對。這樣既可以集中有限的人、財、物資源，有計劃分步驟推進副省級城市應(yīng)急平臺的建設(shè)，又解決了副省級城市應(yīng)急平臺因要兼顧國家、省級應(yīng)急平臺注重綜合研判和異地會商，以及縣級應(yīng)急平臺注重監(jiān)控監(jiān)測、指揮調(diào)度和定向信息發(fā)布的矛盾，避免項目建設(shè)的“大而全”和建設(shè)資金壓力過大等問題。

(二)穩(wěn)步推進標準規(guī)范的制訂。目前，各地區(qū)和各有關(guān)部門在應(yīng)急平臺建設(shè)過程中，都急需相關(guān)各類技術(shù)標準規(guī)范和業(yè)務(wù)標準規(guī)范，以保證本地區(qū)各級應(yīng)急平臺的互聯(lián)互通。但標準和規(guī)范的制定不是一蹴而就的，需要在實踐中不斷總結(jié)，特別是要結(jié)合本地區(qū)現(xiàn)有的實際情況。副省級城市在參照已有的國務(wù)院應(yīng)急平臺建設(shè)有關(guān)體系規(guī)劃、指導(dǎo)意見、技術(shù)要求等前提下，綜合省級應(yīng)急平臺的相關(guān)標準和要求，穩(wěn)步推進本地區(qū)標準化工作，主要包括：一是遵循已有標準規(guī)范。采用通信、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)交換等國家標準，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)、視頻會議和圖像接入等建設(shè)工作，遵循“有國家標準，采用國標，無國標則采用國際標準”的工作方針。二是新建標準規(guī)范。結(jié)合本地區(qū)業(yè)務(wù)特點，逐步建立和完善消息報送、業(yè)務(wù)流程、實時數(shù)據(jù)接入、數(shù)據(jù)庫內(nèi)容與同步更新和數(shù)據(jù)共享等標準化體系，保證本級應(yīng)急平臺技術(shù)體系統(tǒng)一，同時又要保證與國家和省級平臺的一致。

(三)注重本地區(qū)現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)和流程的梳理，以實現(xiàn)資源的整合和最大程度的共享。例如人口信息資源是應(yīng)急平臺所需的基本數(shù)據(jù)庫之一，在應(yīng)急平臺建設(shè)時需建應(yīng)急專用的人口信息資源庫，而組成人口信息資源庫的數(shù)據(jù)項分布在不同的部門，如人口戶籍信息在公安，婚姻信息在民政，生育信息在計生、社會保障信息在勞動，組織和人事關(guān)系信息在人事。由于各部門的信息化建設(shè)基本都是從本系統(tǒng)和本部門的業(yè)務(wù)需求出發(fā)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各自為政，所以造成信息互不相通，不能共享?，F(xiàn)在就可以借應(yīng)急平臺建設(shè)的契機，對本地區(qū)的電子政務(wù)資源和業(yè)務(wù)系統(tǒng)進行一次全面的調(diào)查，通過梳理，盡可能將梳理后的結(jié)果結(jié)合到本地區(qū)電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃的建設(shè)任務(wù)中，就可以更容易實現(xiàn)資源的整合和最大程度的共享。在這方面，一些副省級城市已經(jīng)有很好的嘗試，如寧波市在總結(jié)電子政務(wù)“十五”建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，依托政府信息資源共享與交換平臺和政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以公安人口信息為基礎(chǔ)，整合其他相關(guān)部門的人口信息資源，逐步構(gòu)建全市邏輯統(tǒng)一、物理分布的可共享人口基礎(chǔ)信息庫，并將其列為全市電子政務(wù)“十一五”發(fā)展規(guī)劃具體建設(shè)任務(wù)，實現(xiàn)對人口基礎(chǔ)信息的一致性、準確性、完整性的管理，為應(yīng)急平臺提供基本的人口數(shù)據(jù)信息，避免信息孤島和重復(fù)建設(shè)，同時實現(xiàn)人口基礎(chǔ)信息面向政府及社會的共享和綜合應(yīng)用。

(四)加強應(yīng)急專業(yè)隊伍的建設(shè)，提高日常保障水平，真正實現(xiàn)應(yīng)急平臺的平戰(zhàn)結(jié)合。應(yīng)急平臺除了要滿足日常值守的需要，還要能滿足應(yīng)急處置的需要，做到系統(tǒng)“開之能用”、人員“來之能戰(zhàn)”。這就需要各種專業(yè)的技術(shù)保障隊伍，包括應(yīng)急平臺的專業(yè)建設(shè)隊伍、熟練操作的使用隊伍、系統(tǒng)可靠運行的保障隊伍和針對本地區(qū)應(yīng)急需要的各種專業(yè)的應(yīng)急處置隊伍。專業(yè)隊伍的建設(shè)要充分發(fā)揮本地區(qū)各專業(yè)部門、高校以及科研院所的科技力量，培養(yǎng)本地區(qū)的各專業(yè)應(yīng)急人員，建立本地區(qū)高效、實干的應(yīng)急專業(yè)隊伍。

總之，綜合應(yīng)急平臺的建設(shè)是一個長期復(fù)雜的過程。副省級城市更要明確應(yīng)急管理的目標和重點，結(jié)合各地的實際業(yè)務(wù)特點，以提高應(yīng)急管理能力為目的，以整合資源為抓手，不斷完善，銳意進取，努力建設(shè)適合自身特點的綜合性應(yīng)急平臺。

（作者單位：寧波市市委市政府信息中心）