鄒平縣小城鎮(zhèn)建設中用地問題淺析

韓　玲　田　曉　王　森

摘要：鄒平縣小城鎮(zhèn)建設目前面臨的問題不是有沒有用地的問題，而是怎樣有效地使用土地的問題。隨著縣域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，在鄒平人地矛盾日益尖銳的背景下，當前小城鎮(zhèn)建設所引發(fā)的用地問題，勢必影響到鄒平經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

關鍵詞：小城鎮(zhèn)建設土地問題對策

0引言

近年來，鄒平縣小城鎮(zhèn)建設的迅猛發(fā)展，提升了鄒平城鎮(zhèn)化建設的速度。但據(jù)調(diào)查，小城鎮(zhèn)的快速發(fā)展大部分都是在增加建設用地的基礎上實現(xiàn)的，而這些小城鎮(zhèn)新區(qū)的大部分用地是通過征用其周圍的優(yōu)質(zhì)耕地而建成的。因此，我們應該看到，在鄒平人地矛盾日益尖銳的背景下，當前小城鎮(zhèn)建設所引發(fā)的用地問題，勢必影響到鄒平經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

1鄒平縣小城鎮(zhèn)建設中用地存在的問題

1.1粗放使用土地，濫占耕地在小城鎮(zhèn)建設中，由于缺少有效的節(jié)約用地和合理調(diào)控、約束手段，土地資源在該領域長期不能作為一種重要的經(jīng)濟資源來對待，從而導致建設中的用地過多地采用了粗放式外延擴張模式，使不合理占用和浪費土地現(xiàn)象十分普遍，出現(xiàn)了多征少用、多占少用、早征遲用，甚至征而不用、占而不用、好地劣用等現(xiàn)象，極大地浪費了土地資源。這種只注重外延平面式擴張，忽視內(nèi)涵立體的綜合開發(fā)利用的土地利用方式，使小城鎮(zhèn)建設用地總量和人均建設用地指標都大大超越了國家相關的標準和規(guī)范。

1.2土地利用效率低，用地結構不合理推進小城鎮(zhèn)建設的科學發(fā)展，要求規(guī)劃對于各類建設用地有一個合理的結構比例?！瓝?jù)調(diào)查，鄒平縣某些小城鎮(zhèn)現(xiàn)狀用地中，居住用地約占到了55％左右，公共設施用地約占14％，生產(chǎn)性用地約占8％，道路用地約占11％，綠地約占3％，其它為空閑地、坑塘等。這說明居住用地比重過大，公共設施用地、生產(chǎn)用地和綠化用地比重偏少，公共服務設施配套不完善，與我國城鎮(zhèn)建設所要求的標準、規(guī)范相去甚遠。理論上講，用地結構反映了地方經(jīng)濟社會發(fā)展的走向，而從“強化城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐、促進城鎮(zhèn)化進程”的發(fā)展方針看，這樣的用地結構顯然還無法承擔這樣的功能和定位。此外，小城鎮(zhèn)內(nèi)部用地布局零碎、功能分區(qū)混亂、土地利用無序等現(xiàn)象也時有顯現(xiàn)。譬如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)各項用地相互穿插，居住建筑用地、中小學用地、集貿(mào)市場用地、生產(chǎn)建筑用地以及倉儲用地等混雜在一起，相互干擾，對居民的生產(chǎn)、生活造成很大的不利影響。從另一個角度看，零亂和分散的用地結構，也會造成建筑密度和容積率偏低，小城鎮(zhèn)土地利用率低下，要素集聚效益低，生態(tài)環(huán)境差，自然、人文景觀缺少特色等現(xiàn)象。

1.3鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分散，用地浪費興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，發(fā)展農(nóng)村集鎮(zhèn)，可避免大量農(nóng)村人口涌入城市，造成城市環(huán)境設施的高負荷，增添社會的不穩(wěn)定等現(xiàn)象。因此，“離土不離鄉(xiāng)、進廠不進城”的本土城鎮(zhèn)化理論，一度成為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布的主要理論依據(jù)。以鄒平縣統(tǒng)計局的相關統(tǒng)計結果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)辦在村里的占60％，辦在鎮(zhèn)上的只占30％，辦在縣城里的僅占10％。鄒平縣2008年以來鎮(zhèn)辦工業(yè)單位449個、村辦810個，平均每個鎮(zhèn)分布有28個鎮(zhèn)辦企業(yè)、51個村辦企業(yè)，這還不包括那些分散在各鎮(zhèn)各村的私營小企業(yè)。據(jù)有關專家調(diào)查測算，這種分散布局所導致的對道路、供水、供電、供氣等基礎設施占地的總體需求，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人均用地比城市企業(yè)多出3倍以上，這無疑也是加劇人多地少矛盾的重要因素之一。

2鄒平縣小城鎮(zhèn)建設集約用地的現(xiàn)實要求

就上述問題看，鄒平縣小城鎮(zhèn)建設目前面臨的問題還不是有沒有用地的問題，而是怎樣有效地使用土地的問題。當然，隨著其經(jīng)濟社會的發(fā)展，這二者之間最終將回歸到怎樣科學、合理地利用我們有限的國土資源這一問題上來，這是我國國情所決定的。因此，鄒平縣小城鎮(zhèn)建設的集約化使用土地是目前鄒平經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀現(xiàn)實要求。

在小城鎮(zhèn)建設中，鄒平和全國眾多小城鎮(zhèn)建設一樣，首要面臨的是資金短缺的問題。以地生財，以財興鎮(zhèn)，靠的是做活土地這篇文章。實行土地資源的有償使用是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一條成功經(jīng)驗，但前提是嚴格控制土地資源的供應總量。譬如在小城鎮(zhèn)建設用地中普遍采用招標和拍賣的方式，以獲得土地出讓價款來促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展等。因此，在小城鎮(zhèn)建設中嚴格控制建設用地供應量，采用土地資源供給的招標拍賣方式，將為小城鎮(zhèn)的建設提供有力地保障。而集約用地則將是土地資源有償使用的不二法則。

3鄒平縣小城鎮(zhèn)建設中集約用地的對策

針對鄒平縣小城鎮(zhèn)建設的實際，小城鎮(zhèn)未來建設與發(fā)展的重要目標是集約用地，即通過科學規(guī)劃，嚴格控制土地供應總量，充分挖掘小城鎮(zhèn)存量土地潛力，走內(nèi)涵發(fā)展的道路。這也是我國當前城市規(guī)劃建設領域的發(fā)展趨勢。

3.1科學規(guī)劃，堅持用途管制原則小城鎮(zhèn)建設要合理布局，科學規(guī)劃，體現(xiàn)特色，注重實效，要有重點地發(fā)展那些基礎條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，使之盡快完善功能，集聚人口，發(fā)揮農(nóng)村地域性經(jīng)濟、文化中心的作用。因此，小城鎮(zhèn)規(guī)劃首先要合理布局小城鎮(zhèn)，要樹立城鄉(xiāng)用地一體化的觀念，既要防止小城鎮(zhèn)建設片面追求外延式的發(fā)展模式，又要保證城鎮(zhèn)用地的增加與鄉(xiāng)村用地的減少相掛鉤：其次，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃的具體編制過程中，嚴格控制建設用地，合理地進行功能分區(qū)；同時，規(guī)劃編制和實施過程中，土地管理部門和規(guī)劃管理部門應通力合作，加強規(guī)劃實施過程中的信息反饋，并嚴格堅持規(guī)劃用地的用途管制原則，嚴格控制分散建廠和分散建房，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)建設用地的集約效應。

3.2挖掘潛力，嚴格控制土地供應量集約用地，首先要著眼于小城鎮(zhèn)現(xiàn)有存量建設用地，鼓勵挖掘潛力、加強舊鎮(zhèn)改造、進行土地整理，提高小城鎮(zhèn)存量土地利用率；其次，要針對不同類型小城鎮(zhèn)(如從區(qū)位條件劃分，小城鎮(zhèn)包括“城郊型”、”交通樞紐型“、”邊境型“和”復合型”；從成因機制劃分，小城鎮(zhèn)可有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)型“、”加工貿(mào)易型“、”商貿(mào)集散地型“和”支柱產(chǎn)業(yè)型”等類型)的建設發(fā)展規(guī)律，對應不同的土地利用及供給模式。在此基礎上，小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃應嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，以土地供應引導需求，合理、有效利用土地：優(yōu)先保證重點建設項目和基礎設施項目用地，占用耕地與補充耕地相平衡；保護與改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用。

8.3指標考核，提高土地利用整體效益目前，我國的小城鎮(zhèn)建設主要還是依靠農(nóng)民自力發(fā)展，從而造成了小城鎮(zhèn)建設的低成本擴張方式，以大量占用耕地為代價。據(jù)統(tǒng)計，近年來我國小城鎮(zhèn)新增建設用地中60％以上為良田沃土。另一方面，目前通行的小城鎮(zhèn)考核指標，往往采用的是經(jīng)濟社會發(fā)展總量指標(如GDP)，很少涉及土地的使用效率，即沒有將經(jīng)濟社會的發(fā)展與土地、環(huán)境等資源耗用指標相結合。因此，建立一套完整的、與土地資源耗用相聯(lián)系評價考核指標體系，對目前的小城鎮(zhèn)規(guī)劃與建設進行考核，應提到地方可持續(xù)發(fā)展理論與方法研究的議事日程上來。

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