公路建設(shè)中引入代建制的思考

王震洪

摘要：項(xiàng)目代建制正在公路建設(shè)中試行，也是發(fā)展趨勢(shì)，本文敘述了代建制的優(yōu)點(diǎn)，以及公路建設(shè)中代建單位的工作要點(diǎn)關(guān)鍵詞：公路代建要點(diǎn)

0引言

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公路建設(shè)項(xiàng)目基本上都是由項(xiàng)目法人(投資人)通過(guò)組建臨時(shí)機(jī)構(gòu)(如工程指揮部、項(xiàng)目辦公室等)進(jìn)行建設(shè)管理。這些臨時(shí)班子通常缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和管理才能，難免出現(xiàn)各種管理不善的現(xiàn)象，如決策不夠成熟，方案不夠完善，工作效率不高，投資效益低下等。同時(shí)，基建班子一般在項(xiàng)目建成后隨即撤消，在建設(shè)中積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不能有效轉(zhuǎn)為技術(shù)資源，供其他單位或后續(xù)項(xiàng)目借鑒。

代建制則是指項(xiàng)目法人通過(guò)招標(biāo)或者競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式，選擇社會(huì)專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位(代建單位)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。

1代建制的優(yōu)點(diǎn)

與項(xiàng)目業(yè)主自己管理(自建制)相比較，代建具有下述優(yōu)點(diǎn)：

1.1項(xiàng)目決策更加科學(xué)深入自建制下，項(xiàng)目可行性研究報(bào)告往往由于領(lǐng)導(dǎo)的指示而深度不夠，從而導(dǎo)致決策依據(jù)不充分。

實(shí)行代建制，使用單位將前期工作委托代建單位通過(guò)選擇專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅需達(dá)到國(guó)家規(guī)定的深度要求，更重要的是必須滿(mǎn)足項(xiàng)目后續(xù)工作的需要。前期決策階段所確定的建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)及投資，一經(jīng)確定，便不得隨意改動(dòng)，使得前期工作的重要性和科學(xué)性得到切實(shí)體現(xiàn)。同時(shí)，在代建制下，政府需根據(jù)合同約定，按照項(xiàng)目進(jìn)度撥付工程款，因此，政府必須比以往更加重視項(xiàng)目資金的籌措和使用計(jì)劃，排出項(xiàng)目重要性順序，循序漸進(jìn)，量力而為。

1.2項(xiàng)目管理水平和工作效率大幅提高自建制下，使用單位對(duì)政府投資項(xiàng)目的管理一般是行政式的管理，不是專(zhuān)業(yè)化管理。

代建制下，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選擇的代建單位往往是公路建設(shè)行業(yè)中有高資質(zhì)的施工、設(shè)計(jì)或監(jiān)理咨詢(xún)單位。他們擁有大批專(zhuān)業(yè)人員，具有豐富的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流程。委托這樣的機(jī)構(gòu)代行業(yè)主職能，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理，能夠在項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮重要的主導(dǎo)作用，通過(guò)制訂全程項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，協(xié)調(diào)參建單位關(guān)系，合理安排工作，能極大地提升項(xiàng)目管理水平和工作效率。

1.3競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮充分作用競(jìng)爭(zhēng)是激發(fā)活力和創(chuàng)新的源泉。代建制采用多道環(huán)節(jié)的招標(biāo)采購(gòu)，競(jìng)爭(zhēng)充分，無(wú)論是投標(biāo)代建的單位還是投標(biāo)前期咨詢(xún)、施工或設(shè)備材料供應(yīng)的單位，必然會(huì)盡其所能，以合理的報(bào)價(jià)提供最優(yōu)的技術(shù)方案、服務(wù)和產(chǎn)品，這不僅有利于降低項(xiàng)目總成本，還能起到優(yōu)化項(xiàng)目的作用。

1.4政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管更加規(guī)范有力代建制將增強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)各方的責(zé)任意識(shí)。通過(guò)職責(zé)分工，項(xiàng)目建設(shè)各方之間產(chǎn)生互相監(jiān)督工作的關(guān)系。特別是使用單位，在提出項(xiàng)目功能和建設(shè)要求后，其主要工作就是對(duì)代建單位的監(jiān)督，有利于自覺(jué)規(guī)范投資管理行為。

代建制有利于政府加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管。自建制條件下，政府部門(mén)與項(xiàng)目管理單位多是上下級(jí)關(guān)系，而政府部門(mén)與代建單位是合同甲乙雙方的關(guān)系，政府主要以合同管理為中心，運(yùn)用法律手段，制衡各方。

1.5業(yè)主回避了風(fēng)險(xiǎn)、節(jié)省投資自建制的項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)是由項(xiàng)目業(yè)主自己組建的，在項(xiàng)目管理過(guò)程中承擔(dān)著業(yè)主的全部風(fēng)險(xiǎn)，業(yè)主逃避不了責(zé)任。而實(shí)行代建制，業(yè)主可以將方案調(diào)整、質(zhì)量、工期、造價(jià)、與各參建單位的爭(zhēng)議、與工程所在地各方面的爭(zhēng)議等風(fēng)險(xiǎn)很大程度的轉(zhuǎn)移給代建單位。

代建單位具備足夠的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，且為了利益最大化，將在保證使用功能的前提下最大限度的優(yōu)化方案，在建設(shè)過(guò)程中加強(qiáng)管理，采用一切可能節(jié)省投資。

2公路建設(shè)引入代建制的法律依據(jù)

《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》明確指出，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”，即通過(guò)招標(biāo)等方式，選擇專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目管理單位負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗(yàn)收后移交給使用單位。各地方政府也相繼出臺(tái)的代建管理辦法。這為推行代建制提供了法律依據(jù)。

3代建制中代建單位的責(zé)任

由于代建具在許多優(yōu)點(diǎn)，又有了法律依據(jù)，在今后的公路建設(shè)項(xiàng)目中，代建模式會(huì)越來(lái)越廣泛。

代建過(guò)程中，參建方包括：項(xiàng)目法人即投資人、代建機(jī)構(gòu)、使用單位。

項(xiàng)目法人位是指項(xiàng)目建成后實(shí)際接受、使用、管理并擁有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的法人或組織。

公路項(xiàng)目的使用單位一般是公路局，也是公路交工后的產(chǎn)權(quán)單位。

代建機(jī)構(gòu)選定后，投資人、代建機(jī)構(gòu)、使用單位簽定項(xiàng)目相關(guān)代建合同，代建機(jī)構(gòu)對(duì)政府投資工程的實(shí)施全面負(fù)責(zé)，全過(guò)程代建包括：組織有關(guān)單位編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目立項(xiàng)、土地征用拆遷、規(guī)劃選址報(bào)批、繳納稅費(fèi)及辦理有關(guān)報(bào)建手續(xù)、組織招投標(biāo)、選擇施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位、編制項(xiàng)目年度投資計(jì)劃和財(cái)務(wù)用款計(jì)劃，報(bào)政府主管部門(mén)審批，組織編制項(xiàng)目概算、預(yù)算、和決算文件，項(xiàng)目完工后的項(xiàng)目移交。代建制中一個(gè)顯著的特點(diǎn)是代建機(jī)構(gòu)代表投資人的利益，在代建期間要具有項(xiàng)目法人地位，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。在現(xiàn)階段，也有部分代建的，即項(xiàng)目前期工作由項(xiàng)目法人自己完成，代建單位只負(fù)責(zé)建設(shè)工作。

4代建單位的在代建中的工作要點(diǎn)

代建單位承擔(dān)了項(xiàng)目管理的絕大部分責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)，最基本的任務(wù)是交出的項(xiàng)目要滿(mǎn)足使用單位的功能要求，要滿(mǎn)足投資人的投資要求，還要滿(mǎn)足國(guó)家的法律法規(guī)要求。

4.1代建單位需綜合處理與投資人、使用單位、政府部門(mén)的關(guān)系。雖然代建具體有合理合法的地位，但在實(shí)際操作中，由于代建的相關(guān)法律法規(guī)還不配套不健全，還是個(gè)新鮮事物，因此代建單位被賦予的角色常常無(wú)法得到有關(guān)部門(mén)法律、法規(guī)的認(rèn)可，工程項(xiàng)目的前期工作如：征地、拆遷、規(guī)劃及開(kāi)工前須辦理的各項(xiàng)手續(xù)，沒(méi)有委托人的配合，幾乎無(wú)法完成。

代建的公路項(xiàng)目最終是要交給使用單位公路局，因此設(shè)計(jì)階段充分采納公路局的意見(jiàn)是必要的，要保證公路的功能設(shè)計(jì)充分達(dá)到公路局的使用功能意圖，而且還得便于養(yǎng)護(hù)。

在項(xiàng)目征地時(shí)，需要到國(guó)土資源部門(mén)辦理手續(xù)，如果代建單位直接以自己的名義去辦，那么手續(xù)就不合理了，因?yàn)榇▎挝徊皇枪返氖褂脝挝?，建成后公路的產(chǎn)權(quán)也不屬于代建單位，而是屬于使用單位公路局。因此，必須得到使用單位的配合才能完成征地工作，應(yīng)該以公路局的名義出具的正式文件。同樣的，項(xiàng)目交工在辦理產(chǎn)權(quán)登記時(shí)，也存在同樣的問(wèn)題。

4.2一般地，代建合同是投資人與代建單位簽訂的，所以投資人在合同地位是甲方。代建單位要代表投資人的利益，而投資人的利益是成本最小化，因此代建單位要采用先進(jìn)的技術(shù)與管理方法，最大限度的節(jié)省投資。

公路建設(shè)的最大節(jié)省投資階段是方案設(shè)計(jì)階段，有缺陷的方案是浪費(fèi)資金的，因此在保證其使用功能的前提條件下，充分詳細(xì)的做好勘測(cè)調(diào)查工作，為方案設(shè)計(jì)提供足夠的參考資料，方案設(shè)計(jì)應(yīng)再三的優(yōu)化，盡量避免在施工階段發(fā)生變更，最終的方案應(yīng)是最經(jīng)濟(jì)、最適用的。

在編制工程概預(yù)算時(shí)，應(yīng)充分考慮各方面的因素，特別是在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形式下，充分預(yù)計(jì)各種不確定性因素，采取適當(dāng)方法，把工程造價(jià)控制在合理的范圍內(nèi)。

代建單位的利潤(rùn)來(lái)源主要是節(jié)余的投資，這里指的節(jié)余投資是指批復(fù)的預(yù)算與實(shí)際發(fā)生的造價(jià)之差。在工程設(shè)計(jì)階段控制設(shè)計(jì)中可能會(huì)發(fā)生的變更，嚴(yán)審圖紙和工程量清單，工程量可以稍有富余，絕對(duì)不能出現(xiàn)工程量清單上的數(shù)量比實(shí)際數(shù)量少的情況。

施工招標(biāo)時(shí)，應(yīng)將造價(jià)降低一塊，但不能定得太低，也要讓施工單位有適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)空間。在招標(biāo)文件的合同條款中，要盡量防止以后出現(xiàn)索賠和變更，要將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。

材料漲價(jià)是一個(gè)很大的造價(jià)風(fēng)險(xiǎn)，在代建合同中應(yīng)約定一個(gè)能承受的比例，漲幅超過(guò)這個(gè)比例后，由投資人承擔(dān)引材料漲價(jià)引起的追加投資，同時(shí)要爭(zhēng)取有材料預(yù)付款。

總的說(shuō)設(shè)計(jì)、概算、變更和材料問(wèn)題是控制造價(jià)主要方面。

4.3施工階段代建單位雖然在施工承包合同中是甲方，但畢竟不是真正意義上的業(yè)主，既不是投資人也不是使用單位，因此在行使甲方權(quán)利時(shí)要謹(jǐn)慎，要有充分的合同與法律依據(jù)。

在實(shí)施階段，代建單位行使項(xiàng)目業(yè)主的日常管理職能，這些職能應(yīng)是代建合同中明確的授權(quán)。在授權(quán)范圍內(nèi)，代建單位可以依據(jù)自身的管理經(jīng)驗(yàn)加強(qiáng)管理，如果發(fā)生授權(quán)范圍以外的事，一定要向代建合同的甲方書(shū)面匯報(bào)，取得他們的許可。

5小結(jié)

隨著國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的逐年增加，公路建設(shè)管理任務(wù)將日益繁重，為高質(zhì)量的完成國(guó)家公路建設(shè)任務(wù)，在合適的省市、自治區(qū)公路建設(shè)項(xiàng)目中選擇項(xiàng)目進(jìn)行代建試點(diǎn)，通過(guò)項(xiàng)目代建專(zhuān)業(yè)管理為建設(shè)單位建設(shè)管理、公路管理局及各地、州市交通局所管建的國(guó)、省道及縣鄉(xiāng)公路建設(shè)項(xiàng)目專(zhuān)業(yè)化管理探索經(jīng)驗(yàn)，以適應(yīng)國(guó)家公路建設(shè)大發(fā)展的需要。