上海與蘇浙邊界城鎮(zhèn)群聯(lián)動發(fā)展研究

郭曉合

國務院有關指導意見明確提出，長三角地區(qū)要建設世界級城市群。這為長三角統(tǒng)籌城市群發(fā)展指明了發(fā)展方向。上海作為國際大都市，要在長三角城市群中發(fā)揮集聚和輻射效應，因此上海與蘇浙邊界城鎮(zhèn)群的聯(lián)動發(fā)展具有重要作用。

一、上海與蘇浙邊界城鎮(zhèn)群空間布局的現(xiàn)狀與特點

(一)具有沿交通線帶狀分布特征

目前，上海與蘇浙邊界地區(qū)(蘇州、嘉興、寶山、嘉定、青浦、金山)由北向南帶狀密集分布5大新興工業(yè)城鎮(zhèn)群：嘉定、太倉、瀏河、羅涇城鎮(zhèn)群；安亭、花橋、陸家、白鶴、趙屯、石浦城鎮(zhèn)群；青浦、淀山湖、朱家角、周莊城鎮(zhèn)群；楓涇、嘉善城鎮(zhèn)群：金山、平湖、嘉興港區(qū)城鎮(zhèn)群。在未來“十二五”規(guī)劃期間，有連片發(fā)展趨勢。如安亭與花橋的城鎮(zhèn)建設已經(jīng)突破行政邊界的束縛，跨界建設小區(qū)民宅、廠房，聯(lián)動規(guī)劃建設條件已經(jīng)成熟。瀏河與羅涇，安亭與花橋，楓涇與嘉善，金山衛(wèi)與乍浦位于上海通道經(jīng)濟體系通往內(nèi)地各城市的門戶地位，呈生長軸性質(zhì)的帶狀分布。

(二)具有發(fā)展成面向全國的物資集散中心的態(tài)勢

在產(chǎn)業(yè)布局空間結構上，3省市邊界地區(qū)發(fā)展已形成一條以制造業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)帶，錯位競爭格局已現(xiàn)雛形。上海沿邊城鎮(zhèn)是上海的重化工業(yè)產(chǎn)業(yè)基地，鋼鐵、設備制造、汽車、紡織機械、石油化工制造業(yè)由北向南沿邊梯次延展，成鏈狀布局。產(chǎn)業(yè)鏈北端的羅涇港區(qū)是上海內(nèi)河航運最大的散雜貨綜合性港區(qū)。產(chǎn)業(yè)鏈南端的嘉興港區(qū)是上海、寧波兩港喂給、配套的中轉港，主要中轉石油、煤炭。安亭與花橋，楓涇與嘉善等次級交通樞紐運轉點城鎮(zhèn)，有進一步發(fā)展成面向全國的物資集散貿(mào)易中心的態(tài)勢。

(三)邊界城鎮(zhèn)已經(jīng)成為巨大的移民城市

在人口布局空間結構上，邊界城鎮(zhèn)群多為新興工業(yè)移民城鎮(zhèn)，外來流動人口多。上海沿邊城鎮(zhèn)白天來工業(yè)園區(qū)上班，晚上回市區(qū)家中的“早來晚歸”流動人口較多；蘇浙沿滬邊城鎮(zhèn)暫住人口較多。如昆山是臺商集聚地，2008年有常住人口69萬，暫住人口95萬。

二、上海和蘇浙邊界城鎮(zhèn)群聯(lián)動發(fā)展的問題與難點

上海和蘇浙邊界城鎮(zhèn)群聯(lián)動發(fā)展，主要問題與難點表現(xiàn)在以下方面：

(一)邊界城鎮(zhèn)建設發(fā)展的體制障礙

3省市邊界城鎮(zhèn)群發(fā)展空間經(jīng)濟一體化趨勢明顯，但是傳統(tǒng)的行政邊界區(qū)劃，日益成為一體化發(fā)展的制約，突出表現(xiàn)在“行路難”的人為因素上。如江蘇等12個省取消了二級公路收費，上海與蘇浙邊界二級公路收費依然存在。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，滬太公路羅涇收費站過路費一次達30元，從楓涇經(jīng)高速到羅店，收費45元，不合理的重復收費制約了1／2小時經(jīng)濟圈的發(fā)展。

(二)城鄉(xiāng)二元結構問題突出

上海邊界城鎮(zhèn)群以重化工業(yè)帶動城市化發(fā)展模式的作用不大，城鄉(xiāng)二元結構矛盾仍然突出。邊界地區(qū)大多數(shù)城鎮(zhèn)的常住人口中，農(nóng)業(yè)人口比例偏高，第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口仍滯后于其他地區(qū)。

(三)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

1、上海沿邊城鎮(zhèn)群第二產(chǎn)業(yè)比例過高，三產(chǎn)比例嚴重失衡。如據(jù)不完全統(tǒng)計；第二產(chǎn)業(yè)比例，安亭為7543(2008年)，楓涇為82.07(2007年)，金山衛(wèi)為70.74(2007年)。這種產(chǎn)業(yè)比例失衡，是地方政府將上海郊區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展放在本地區(qū)而沒有放在長三角區(qū)域去考量的結果，由此形成了重制造業(yè)產(chǎn)能、輕市場培育建設的局面。

2、房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展落后。房價上漲過快，中心城鎮(zhèn)房價偏高；中低價住宅越來越少，高價投資房產(chǎn)越來越多；相對邊遠的城鎮(zhèn)土地利用效率低；土地拍賣競買體制無序競爭的漏洞，帶來土地價格的非理性飆漲和大起大落，并由此增加了房地產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營風險，而且越是偏遠地區(qū)，其風險越大；進入房地產(chǎn)業(yè)門檻太低，房地產(chǎn)業(yè)魚龍混雜。

三、上海與蘇浙邊界城鎮(zhèn)群聯(lián)動發(fā)展的思路與對策

(一)借鑒歐盟小城鎮(zhèn)發(fā)展經(jīng)驗，成立滬蘇浙邊界地區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)委員會

3省市邊界城鎮(zhèn)群應將部分城市規(guī)劃建設和經(jīng)濟權力讓渡給協(xié)調(diào)委員會，以清除發(fā)展障礙，促進聯(lián)動發(fā)展。協(xié)調(diào)委員會共同規(guī)劃城市建設，創(chuàng)造公平的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，協(xié)調(diào)解決斷頭路，取消二級公路收費和上海高速公路不合理重復收費等行路難問題，推動邊界地區(qū)統(tǒng)一市場形成，為區(qū)域經(jīng)濟交流合作創(chuàng)造條件。

(二)突破行政區(qū)劃界限，推行中心城鎮(zhèn)聯(lián)網(wǎng)輻射發(fā)展戰(zhàn)略

在滬蘇浙邊界地區(qū)3方聯(lián)手，科學規(guī)劃，突破行政區(qū)劃界限，以城鎮(zhèn)單位劃分成中心輻射城鎮(zhèn)和梯度城鎮(zhèn)，聯(lián)網(wǎng)輻射，縮小區(qū)域差別和城鄉(xiāng)二元結構，實現(xiàn)提高當?shù)厝嗣裆钏健⒔?jīng)濟增長、消滅貧困三位一體的發(fā)展戰(zhàn)略。建議協(xié)調(diào)委員會按邊界城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展程度把滬蘇浙邊界地區(qū)分為4類地區(qū)。即經(jīng)濟發(fā)達城鎮(zhèn)，經(jīng)濟較發(fā)達城鎮(zhèn)，經(jīng)濟欠發(fā)達城鎮(zhèn)，經(jīng)濟相對落后城鎮(zhèn)。3省市邊界中心城鎮(zhèn)聯(lián)合行動，以中心城鎮(zhèn)的經(jīng)濟力量進行輻射，包括中心城鎮(zhèn)之間較發(fā)達的市鎮(zhèn)、小城鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)揮輻射作用。分期分批縮小3、4類地區(qū)，逐步縮小邊界地區(qū)處于這些中心城鎮(zhèn)包圍圈內(nèi)的貧困地區(qū)。

(三)突破鎮(zhèn)、村行政建制。開展社區(qū)經(jīng)濟管理改革試點

建議對上海沿邊城鎮(zhèn)群的鎮(zhèn)、村一級行政單位進行弱化行政管理權力。強化經(jīng)濟服務功能，減少行政層級的改革試點。借鑒昆山經(jīng)驗，在條件成熟、發(fā)達的中心城鎮(zhèn)，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，以新城下轄中心社區(qū)一社區(qū)來取代現(xiàn)有鎮(zhèn)村建制，以達到減少行政層級，實現(xiàn)擴大區(qū)劃，消除城鄉(xiāng)二元結構的目的。同時，建議邊界地區(qū)各城鎮(zhèn)政府建立起政府和市場、社會的協(xié)作對話機制，以利于吸納民間組織建議。

(四)發(fā)展普通居民經(jīng)濟能夠承受為主的房地產(chǎn)

地方政府要政策傾斜：支持住宅房地產(chǎn)商的降價銷售行為，控制投資房地產(chǎn)商炒房行為，打擊哄抬地價、房價的投機行為。利用城市規(guī)劃、土地規(guī)劃手段，在更多考慮居民利益的基礎上，依據(jù)放水養(yǎng)魚、有序開發(fā)居住區(qū)、高效利用土地資源、政府調(diào)控與市場機制相結合原則，全力推動低價住宅房產(chǎn)的發(fā)展。同時，變把大片土地出售給開發(fā)商的做法為小塊出售，使街道密布更多的商業(yè)網(wǎng)點、娛樂場所和生活配套設施；當?shù)卣撠煿W校、醫(yī)院等公共服務設施的建設，吸引市內(nèi)名牌中學、醫(yī)院到當?shù)亻_設分校、分院，以增加居住吸引力，帶動第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(五)建議重點培育專業(yè)化市場，實施從重生產(chǎn)向重市場的轉變

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度看，從傳統(tǒng)的制造業(yè)基地轉變?yōu)橐苑諛I(yè)為支柱的多元化經(jīng)濟日益成為3省市邊界城鎮(zhèn)群的發(fā)展主旋律。聯(lián)動發(fā)展的主要思路是在保持錯位競爭的產(chǎn)業(yè)區(qū)域分工格局的基礎上。圍繞各城鎮(zhèn)主導產(chǎn)業(yè)，優(yōu)先發(fā)展專業(yè)化市場和房地產(chǎn)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的思路進行城市產(chǎn)業(yè)轉型布局，以實現(xiàn)能增加本地人口就業(yè)機會的經(jīng)濟轉型和產(chǎn)業(yè)升級。建議邊界區(qū)縣政府借鑒東莞、虎門建設全國最大服裝批發(fā)市場的經(jīng)驗，在次級交通樞紐的中心城鎮(zhèn)，利用部分空置廠房，大力發(fā)展面向全國的鋼材、汽車配件、服裝服飾、化工產(chǎn)品等專業(yè)化批發(fā)市場、信息咨詢服務市場，以提高土地利用率；對臨港地區(qū)開展儲、運、銷一條龍發(fā)展的經(jīng)濟規(guī)劃。

上海與蘇浙邊界城鎮(zhèn)群聯(lián)動發(fā)展，能有效地消除城鄉(xiāng)二元結構，打破邊界地區(qū)發(fā)展與中心城區(qū)對立，實現(xiàn)空間經(jīng)濟一體化，能有效地發(fā)揮疏解中心城人口的功能，聚集新的產(chǎn)業(yè)，形成帶動區(qū)域發(fā)展的規(guī)?；鞘械貐^(qū)，發(fā)揮規(guī)模、聚集效益，使邊界地區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟轉型、產(chǎn)業(yè)升級和環(huán)境保護。