新時期加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的重要性及對策

孟　鑫

摘要：長期以來。公共資源配置主要向工業(yè)和城市傾斜，導致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給出現(xiàn)巨大差距，是我國城鄉(xiāng)二元結構形成的重要原因。在“以工補農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的新的歷史階段，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)是社會經(jīng)濟發(fā)展的基礎性保障，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品提供提出了新的要求。農(nóng)田水利基礎設施是農(nóng)民的基本生產(chǎn)條件，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎的基礎。加強農(nóng)村生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給，關鍵在于改革農(nóng)業(yè)基礎設施，建設投融資渠道，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給機制。

關鍵詞：農(nóng)業(yè)；生產(chǎn)性公共產(chǎn)品：供給

一、城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距是城鄉(xiāng)二元結構的本質

經(jīng)濟學上把同時具有消費的排他性和競爭性的產(chǎn)品稱之為私人產(chǎn)品，而把不具備消費的排他性與競爭性的產(chǎn)品稱之為公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品一般可進一步分為純粹公共物品和準公共物品：純粹公共物品由公共成員共同使用，使用權歸群體或集體所有，具有絕對的非競爭性、非排他性和非獨占性的特點；準公共物品或稱混合物品是處于純粹公共物品和私人物品中間的物品或服務，兼有私人物品和純粹公共物品的性質。農(nóng)村公共產(chǎn)品范圍界定標準應包括：地域上屬于農(nóng)村范圍；直接受益者是農(nóng)民。按公共產(chǎn)品的主要服務目標，農(nóng)村公共產(chǎn)品的具體范圍大體可分為：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品，主要是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營服務的基礎設施；農(nóng)民生活性公共產(chǎn)品，主要是與農(nóng)民人居環(huán)境建設以及與改善農(nóng)民生產(chǎn)條件相關的基礎設施；農(nóng)村社會性公共服務，主要是農(nóng)村的教育、衛(wèi)生、文化設施。

在我國城市公共產(chǎn)品的供給基本達到國際水平的同時，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴重不足已成為城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的嚴重障礙。新中國成立初期，我國城市化水平很低，農(nóng)村人口占全國人口的90％。鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距雖已存在，但差距不大。改革開放以后，隨著城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)差距逐步擴大。在公共產(chǎn)品的提供上。這種差距主要體現(xiàn)在以下方面。

(一)城鄉(xiāng)生產(chǎn)基礎設施的差距

目前，我國大部分農(nóng)村仍是以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)靠天吃飯的局面實際上彰顯了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施與城市工業(yè)基礎設施的差距。

1、農(nóng)田水利設施建設滯后。目前全國農(nóng)田有效灌溉面積只占耕地面積的46％，機電排灌面積不足30％，農(nóng)業(yè)灌溉用水平均利用系數(shù)只有0.45％。

2、耕地面積減少，地力下降。1998～2004年，我國凈減少耕地1.08億畝，全國耕地面積中70％以上是中低產(chǎn)田。

3、農(nóng)業(yè)科技和機械化水平低。科技進步對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貢獻率只有48％。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)綜合機械化水平只有36.5％。

4、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)代化流通體系建設不足。目前我國農(nóng)產(chǎn)品加工率只有30％，遠低于發(fā)達國家80％的水平。

(二)城鄉(xiāng)生活基礎設施的差距

住宅、路、水、氣、電是現(xiàn)代人必備的生活基礎設施，這些設施在城市都已完備，但在農(nóng)村都才剛剛起步。目前，全國還有145個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、5萬多個建制村不通公路，近1萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、30萬個建制村不通瀝青路或水泥路；只有14％的村莊有自來水或供水設施，全國3.6億農(nóng)村人口喝不上符合標準的飲用水；1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題；還有2000萬農(nóng)村人口用不上電；全國6成以上的農(nóng)戶還沒有用上符合衛(wèi)生標準的廁所，村內(nèi)污水排放和垃圾處理設施建設基本是一片空白，每年約1.2億噸的生活垃圾亂堆亂放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)污水和農(nóng)民生活污水隨意排放。進入河流、水塘，嚴重威脅農(nóng)民身體健康。

(三)城鄉(xiāng)社會事業(yè)基礎設施的差距

從最主要的教育、衛(wèi)生和文化設施考察，農(nóng)村居民在享有國家教育、公共衛(wèi)生資源以及文化設施方面都遠遠落后于城市居民。教育方面，僅以中學學校數(shù)計，每百萬城鎮(zhèn)居民擁有的中學校數(shù)是農(nóng)村居民的1.6倍，擁有的高中學校是農(nóng)村居民的8.8倍；衛(wèi)生方面，我國占總人口30％的城市居民享有80％的衛(wèi)生資源；而占總人口70％的農(nóng)村居民僅享有20％的衛(wèi)生資源；文化設施方面，城市居民擁有公園、動物園、博物館等社會公共服務設施，有先進的電信網(wǎng)絡系統(tǒng)以及各類培訓機構等等，而廣大農(nóng)村地區(qū)尚有2.3萬多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站，尚有5000多萬農(nóng)民不能收聽收看廣播電視。

城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給在質量和范圍上的差距，導致城鄉(xiāng)二元結構日益凸顯。首先，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施落后制約了農(nóng)民增收。特別是在以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)構成中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施落后直接制約了農(nóng)民增收。盡管在國家不斷加大對農(nóng)村投入情況下，城鄉(xiāng)收入差距有縮小的勢頭，但從收入絕對額來看仍然很大。其次，生活基礎設施落后制約了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件改善。出門難、飲水難、取暖做飯難等都是擺在8億農(nóng)民面前的現(xiàn)實問題，這種生產(chǎn)生活條件，不僅給廣大農(nóng)民套上繁重勞動的重枷，更阻礙了農(nóng)民視野的開拓，影響了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。再次，農(nóng)村社會事業(yè)基礎設施落后制約農(nóng)村的長遠發(fā)展?，F(xiàn)代社會，教育直接決定一個國家崛起和騰飛，農(nóng)村教育基礎設施落后直接造成廣大農(nóng)村地區(qū)人力資本匱乏；衛(wèi)生基礎設施落后也使廣大農(nóng)民就醫(yī)困難；文化設施落后更是造成農(nóng)民信息閉塞，在這個迅速發(fā)展的信息時代。閉塞無疑就加劇了落后。

二、我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給嚴重不足

與城市公共產(chǎn)品相比，農(nóng)民生活性公共產(chǎn)品和農(nóng)村社會性公共服務與城市相應的公共產(chǎn)品沒有根本的區(qū)別，是城鄉(xiāng)公共服務是否均等化的重要反映，因此各級政府更容易將公共產(chǎn)品的供給重點放在改善人民群眾生活條件和社會事業(yè)方面。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品是農(nóng)村特有的公共產(chǎn)品，是農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)的物質基礎和條件。我國特殊的人口、耕地、水資源、氣候等自然地理條件和社會條件決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的特殊地位。特別是近年來國際糧食市場波動，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性日益顯現(xiàn)，更說明了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性基礎設施建設是社會經(jīng)濟發(fā)展“基礎的基礎”地位。

但是，目前城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給差距主要體現(xiàn)在生產(chǎn)性公共產(chǎn)品方面。從中央政府投資安排比例來看。1998年中央政府投資用于農(nóng)林水利基礎設施的比重占到對農(nóng)村基礎設施投資的70％。2005年這一比重下降到47％。相應地，用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的投資比重，從1998年的30％提高到了2005年的45％；用于農(nóng)村社會事業(yè)基礎設施的投入，則從1998年基本沒有安排，逐步提高到2005年的近70億元。由此可見，相對于農(nóng)民生活性公共產(chǎn)品和農(nóng)村社會性公共服務方面，對于農(nóng)業(yè)基礎設施的投入比重有逐年下降的趨勢。

反觀當今世界發(fā)達國家，其農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的國民收入在其總收入中所占比重已經(jīng)非常有限。但是，為了提升本國的農(nóng)業(yè)國際競爭力，增加農(nóng)民收入，發(fā)達國家非常重視對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的補貼政策，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域的公共產(chǎn)品提供。近年來在WTO規(guī)則下，發(fā)達國家更加注重運用財政公共投資和綠色補貼，實施對農(nóng)業(yè)的支持，如政府

運用財政手段在農(nóng)田保護、水利、病蟲害控制、生態(tài)環(huán)境治理、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整、農(nóng)業(yè)科研、技術推廣與咨詢、檢疫、農(nóng)民職業(yè)培訓、公共產(chǎn)品的財政投資、地區(qū)援助計劃等。以美國、歐盟和日本為例，美國每年的農(nóng)業(yè)財政補貼達到8000億美元；歐盟每年用于農(nóng)業(yè)發(fā)展支出占總預算的50％以上；日本對農(nóng)業(yè)的預算支出相當農(nóng)業(yè)凈產(chǎn)值的50％。加大對農(nóng)業(yè)投入，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提供充足的公共產(chǎn)品和公共服務是處于工業(yè)化初期及中期的國家保護和發(fā)展農(nóng)業(yè)的普遍規(guī)律。

三、加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性公共產(chǎn)品供給的對策

當前，我國已經(jīng)進入“以工補農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”的歷史階段。在現(xiàn)實的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民負擔能力和農(nóng)村基礎設施狀況下，按照基本公共服務均等化的理念，首要的基本保障性基礎設施建設就是農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)基礎設施。作為農(nóng)業(yè)大國，我國自2004年以來一直實施對農(nóng)民的糧食直補政策。直補政策對農(nóng)業(yè)增產(chǎn)和農(nóng)民增收發(fā)揮了巨大作用，但是也存在一定的缺陷，限制了農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高和農(nóng)民收入的持續(xù)增加，而且容易與世界貿(mào)易規(guī)則產(chǎn)生抵觸。因此，必須要進一步加大農(nóng)業(yè)公共產(chǎn)品供給，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)業(yè)科技的進步和農(nóng)業(yè)信息服務體系的完善，保證糧食產(chǎn)量、農(nóng)民收入的持續(xù)增長和農(nóng)村的科學發(fā)展。

基于政府財力狀況和農(nóng)村現(xiàn)實發(fā)展水平，單靠政府或者農(nóng)民自身的力量都不可能負擔巨大的農(nóng)村基礎設施建設投資需求。因此，提供公共產(chǎn)品服務，做好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施建設工作，必須動員各方力量，既依托政府投資的核心領導和帶動作用，也倚重市場，形成政府、農(nóng)民、企業(yè)、社會共同參與的多元投資格局。

一是中央政府投資自身要建立用于農(nóng)村基礎設施建設資金的穩(wěn)定增長機制，減少年度間波動。嚴格按照中央關于“固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村”的要求，保持農(nóng)業(yè)基礎建設投資規(guī)模持續(xù)增長，并加大交通、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、通信、文化等中央部門的支農(nóng)投資。

二是強化地方事權。調(diào)動地方政府投資力度。加大地方各級政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施建設投入。逐步實現(xiàn)地方政府土地出讓金收入等政府投資主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。中央政府可通過“以獎代補”等方式引導地方政府投資。

三是運用稅收、補貼、“以獎代補”、公私合伙經(jīng)營等多種政策手段，引導企業(yè)及社會投資。目前一些農(nóng)村基礎設施項目主要是由企業(yè)負擔，如農(nóng)網(wǎng)改造項目主要由電網(wǎng)公司投資、村村通電話工程主要由6大電信運營商投資等，也有不少社會投資興建小型農(nóng)田水利、農(nóng)村道路等。要積極探索公私合伙經(jīng)營模式(PPP)、研究適宜的財稅優(yōu)惠政策、大力發(fā)展農(nóng)村金融等，為企業(yè)及社會投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施建設創(chuàng)造條件。

四是改革現(xiàn)行的投資管理方式，實行農(nóng)民民主決策。農(nóng)民民主決策，就是將項目的決策權交給農(nóng)民。規(guī)劃批準并確定對村的總體補助額度后，政府不再審批具體項目，而是監(jiān)督項目建設和驗收考核。農(nóng)民在規(guī)劃范圍內(nèi)通過投票等方式進行民主決策，自主選擇建設項目。這樣就確保了政府投資切實用到農(nóng)民最迫切需要解決的項目建設上，同時也有利于調(diào)動農(nóng)民投資投勞和加強管理的積極性。

五是改進管護方式。把對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施的管護放在與建設同等重要的位置，切實解決基礎設施長期存在的“有人建、有人用、無人管”的問題，充分發(fā)揮使用效益。首先，規(guī)劃階段必須考慮運營管護經(jīng)費，將其納入項目總投資或明確管護經(jīng)費來源，建立管護經(jīng)費保障機制，對純公益性項目由財政安排一定的管護經(jīng)費；其次，對符合條件的基礎設施，引進市場方式，推行公私合作合營模式；再次，扶持農(nóng)民專業(yè)協(xié)會組織，實現(xiàn)農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施的自我管理和維護。