“市管縣”與“省管縣”利弊比較分析

陳　翻

摘要：通過對(duì)“市管縣”和“省管縣”進(jìn)行理論界定。井比較分析了“市管縣”和“省管縣”各自的利弊，指出“省管縣”在理論上仍不具有成熟性，在實(shí)踐探索中仍應(yīng)耐心試點(diǎn)，尤其是要分別選取東、中、西部有代表性的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，只有試點(diǎn)成功后方可在全國推行。

關(guān)鍵詞：“市管縣”；“省管縣”；利弊

中圖分類號(hào)：F810.455文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1672-3198(2009)14-0055-01

1基本概念的理論界定

1.1“市管縣”體制

“市管縣”體制是指以中心地級(jí)市對(duì)其周圍縣實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的體制?！暗丶?jí)市”分為蘭種：一是地市合并型，即具有相當(dāng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的省直轄市與地區(qū)行署合并；二是合并升級(jí)型，即地區(qū)行署與所在的縣級(jí)市合并升格為地級(jí)市；三是縣改市型，即將新設(shè)的縣升格為地級(jí)市。我國“市管縣”體制始于20世紀(jì)80年代，至20世紀(jì)末全國地方政府基本上都實(shí)行了省政府領(lǐng)導(dǎo)下的“市管縣”體制。

1.2“省管縣”體制

據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所副研究員張斌介紹，“省管縣”有兩層含義：一是財(cái)政意義上的“省管縣”，在財(cái)政預(yù)算編制上，由省直接對(duì)縣編制預(yù)算，在收入劃分上，也由省對(duì)縣直接劃分；二是完整的政府管理體制上的“省管縣”。最先在我國實(shí)施“省管縣”改革的是浙江省，其進(jìn)行“省管縣”改革是從“縣財(cái)省管”開始，即財(cái)政上的“省管縣”。而我國目前只有海南省實(shí)行了完整意義的“省管縣”，仍維持了省——市(縣)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級(jí)地方政府體制。

2實(shí)行“市管縣”后產(chǎn)生的利弊

2.1“市管縣”體制之利

我國的“市管縣”體制是在特定的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中的產(chǎn)物，是我國地方行政體制改革的重要成果，在特定的時(shí)期內(nèi)對(duì)于密切城鄉(xiāng)關(guān)系、加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化起到巨大的推動(dòng)作用。具體而言，“市管縣”體制的作用主要表現(xiàn)在：在政治方面，它將省縣之間一級(jí)政權(quán)由虛置變?yōu)閷?shí)權(quán)，從而加強(qiáng)了對(duì)縣域的行政管理，適應(yīng)了改革初期相對(duì)落后的時(shí)代條件，避免了由省直管縣的幅度過大、負(fù)擔(dān)過重而導(dǎo)致的管理低效問題，在經(jīng)濟(jì)方面，它在一定程度上打破了城鄉(xiāng)分割的局面。促進(jìn)了區(qū)域統(tǒng)一市場的形成，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)日益融合為相互依托的區(qū)域性經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的合理配置。社會(huì)及文化方面，它加快了工業(yè)化進(jìn)程和城市化的發(fā)展，加速了工業(yè)與城市文明向農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村文明的輻射和滲透，有利于勞動(dòng)生產(chǎn)率與人的素質(zhì)的提高。

2.2“市管縣”體制之弊

(1)“市管縣”體制導(dǎo)致行政成本提高，行政效率降低。

“市管縣”體制在省與縣之間層次由虛變實(shí)，行政層次由中央——省——縣(市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)變?yōu)橹醒搿　小h(市)——鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級(jí)。人為地在省與縣之間設(shè)置一級(jí)政權(quán)機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作與管理成本過大，而且隨著組織中層級(jí)的增加，信息傳遞的速度會(huì)降低，信息的失真率也會(huì)成倍增加，從而導(dǎo)致信息傳遞受阻，行政管理成本增加，行政效率也因此降低。

(2)“市管縣”體制致使市縣利益矛盾突出，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。

市和縣分別代表著各自區(qū)域內(nèi)不同主體的利益訴求，承擔(dān)著不同的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)責(zé)任。在實(shí)行“市管縣”體制后。有些中心城市更是利用其強(qiáng)勢地位，侵害縣鄉(xiāng)的權(quán)益，把大部分的資金、人員和精力投入到城市的發(fā)展上，而忽視農(nóng)村的發(fā)展。出現(xiàn)“市刮縣”、“市吃縣”、“市卡縣”等局面。阻礙了城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(3)“市管縣”體制造成了虛假城市化現(xiàn)象。

人口的集中性、居民的社會(huì)性與勞動(dòng)力的非農(nóng)業(yè)性構(gòu)成了城市與鄉(xiāng)村最本質(zhì)的區(qū)別。然而，在我國地級(jí)市演變中，除少數(shù)本身工業(yè)比較發(fā)達(dá)的“地市合并型”城市帶動(dòng)力量較強(qiáng)外，那些“合并升級(jí)型”和“縣改市型”城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大多是以農(nóng)業(yè)為主，第二第三產(chǎn)業(yè)不夠發(fā)達(dá)，很難有力量來幫助縣級(jí)和鄉(xiāng)村的發(fā)展。

(4)不符合城鄉(xiāng)分治的慣例。

由城鄉(xiāng)合治走向城鄉(xiāng)分治，由城鄉(xiāng)混治走向城市自治、農(nóng)村自治，是許多國家城鄉(xiāng)治理的成功經(jīng)驗(yàn)。城市和農(nóng)村是兩個(gè)完全不同的領(lǐng)域，主要表現(xiàn)在：①城市居民經(jīng)常遷徙流轉(zhuǎn)，農(nóng)民安土少遷；②城市以第二，三產(chǎn)業(yè)為主，不具有明顯的季節(jié)性，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)為主，管理的季節(jié)性強(qiáng)。而且城鄉(xiāng)合治并不一定能帶來城鄉(xiāng)互補(bǔ)或城鄉(xiāng)一體化。在不徹底改革城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度和不徹底打破重工抑農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)觀念的情況下，任何形式的城鄉(xiāng)合治都改變不了“形合實(shí)分”的客觀事實(shí)。因此，企圖通過拉郎配式的“市管縣”體制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)合治，既違背了城鄉(xiāng)分治的國際慣例，又不符合當(dāng)代中國城鄉(xiāng)的實(shí)際狀況。

3理論上“省管縣”體制之利弊

3.1“省管縣”體制之利

(1)“省管縣”能夠提高行政效率，減少行政成本，減少政策執(zhí)行的“漏斗效應(yīng)”。

我國有五個(gè)政府層級(jí)，每一級(jí)政府都有一定的“自主權(quán)”，但這種“自主權(quán)”在保證地方靈活性的同時(shí)。降低了了行政效率，增加了行政成本，一定程度上削弱了中央政策的統(tǒng)一性，往往致使政策到達(dá)基層時(shí)嚴(yán)重走樣。而實(shí)行“省管縣”后，我國政府層次由五級(jí)減為四級(jí)，由省直管縣，這樣就能夠提高行政效率，保證中央政策的統(tǒng)一性。

(2)“省管縣”能夠更好地消除“權(quán)力截留”的情況。

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，很多地區(qū)內(nèi)部競爭多于合作、特別是市所在的地域“截留”了大量的應(yīng)該分配給縣區(qū)的資源使得縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到了較大的阻礙，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力和活力不足，而省直管縣能夠有效地改善這種情況。

(3)“省管縣”有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

縣城與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密，賦予縣域經(jīng)濟(jì)更大的自主權(quán)能夠更好地帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有助于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。加快實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的步伐。改變城鄉(xiāng)“二元”的格局。而市域經(jīng)濟(jì)離農(nóng)村較遠(yuǎn)，不能很好地發(fā)揮帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的作用。

(4)“省管縣”有助于縣政府專心于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

從目前現(xiàn)實(shí)情況看?？h級(jí)領(lǐng)導(dǎo)更換比較頻繁、任期比較短，這和縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力空間比較小有關(guān)，而權(quán)力空間小的一大原因就是“市管縣”的體制，這迫使縣領(lǐng)導(dǎo)不能安心就職，為出路奔波。這既造成了干部資源的浪費(fèi)，又造成了管理成本的增加。

3.2理論上“省管縣”的弊端

(1)管理幅度過大會(huì)降低行政效率。

目前我國省一級(jí)行政區(qū)劃過大，除香港和澳門特區(qū)外的32個(gè)省級(jí)行政區(qū)中有16個(gè)下轄100個(gè)以上的縣級(jí)行政單位，平均下轄89個(gè)縣級(jí)行政單位。省直管縣后會(huì)造成省一級(jí)政府的管理幅度過大。反而會(huì)降低行政效率，加大省級(jí)政府配置省內(nèi)公共產(chǎn)品的負(fù)擔(dān)。

(2)縣域經(jīng)濟(jì)未必能帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

縣域經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系緊密，但是縣城的經(jīng)濟(jì)輻射力能否帶動(dòng)周圍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不確定的，如果縣城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力不足依然會(huì)出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，誰又能保證杜絕了“市刮縣”、“市壓縣”的情況之后，又不會(huì)出現(xiàn)“縣刮鎮(zhèn)”、“縣壓鎮(zhèn)”的情況呢?到那時(shí)我們是否還要“省直管鎮(zhèn)”呢?

(3)“省管縣”會(huì)帶來公共產(chǎn)品配置效率的損失，

五級(jí)政府安排由于其能夠提供較高的縱向政府分布密度，從而能夠保證各級(jí)政府進(jìn)行較為細(xì)致且相對(duì)合理的職能分工，其結(jié)果不僅有利于政府更準(zhǔn)確地掌握不同社區(qū)居民對(duì)地方公共產(chǎn)品的需求偏好，而且有助于政府部門根據(jù)公共產(chǎn)品在外溢性上的差異在各級(jí)政府之間配置供給決策權(quán)。

4總結(jié)與展望

從以上比較中，我們可看出“市管縣”體制的弊端已越來越突出，嚴(yán)重阻礙了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)差距，另一方面。“省管縣”的利弊仍在探討階段，利與弊到底孰大孰小仍無定論，因此，在實(shí)踐探索中我們?nèi)詰?yīng)耐心試點(diǎn)，尤其是要分別選取東、中、西部有代表性的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，只有試點(diǎn)成功后方可在全國推行，而現(xiàn)階段不同地區(qū)在推動(dòng)行政和財(cái)政體制改革上，應(yīng)該按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特征適用不同的基層行政和財(cái)政體制模式。