從政府采購看“政府有為”

彭　明

在政府職能轉(zhuǎn)變過程中,政府與市場的界限經(jīng)常模糊不清,政府有為與有所不為之處經(jīng)常難以界定。其中,經(jīng)常容易發(fā)生的事件是政府機(jī)構(gòu)越俎代庖,直接進(jìn)行市場操作,其結(jié)果必然是該有為之處沒有為好,不該有為之處扭曲了市場競爭環(huán)境,引發(fā)很多責(zé)任,甚至導(dǎo)致消費(fèi)者對政府機(jī)構(gòu)的不滿。在政府轉(zhuǎn)型過程中,不能擺正位置,扮演好自己的角色的機(jī)構(gòu)不少,案例很多,引發(fā)的后果可能很嚴(yán)重。

近日,筆者關(guān)注到國家旅游局發(fā)布的2010年度旅行社責(zé)任保險(xiǎn)全國統(tǒng)保保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)項(xiàng)目邀請招標(biāo)公告。在倡導(dǎo)政府職能轉(zhuǎn)變的形勢下,由國家旅游局代替旅行社進(jìn)行旅行社責(zé)任險(xiǎn)的采購招標(biāo)工作,確有操作市場之嫌,其合理性和公正性,值得商榷。

政府機(jī)構(gòu)能否代替企業(yè)進(jìn)行采購?

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》,政府采購定義為:政府部門或政府機(jī)構(gòu)以及其他直接或間接受政府控制的企事業(yè)單位,為實(shí)現(xiàn)其政府職能和公共利益,使用公共資金獲得貨物、工程和服務(wù)的行為。這一定義可以從兩方面進(jìn)行分析:一方面是資金來源,另一方面是采購主體。從資金來源上看,保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人為參加旅行社責(zé)任險(xiǎn)統(tǒng)保項(xiàng)目的旅行社提供保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù),收取相應(yīng)傭金,此傭金來源于參保旅行社繳納的保費(fèi),而并非是由納稅人稅收形成的公共資金,這一點(diǎn)即與政府采購或公共采購的基本特點(diǎn)不相符。事實(shí)上,正是采購資金來源的不同才將政府采購與私人采購區(qū)分開來。

從采購主體上看,旅行社責(zé)任險(xiǎn)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)提供的最終對象為各地旅行社,這些企業(yè)接受國家旅游局的監(jiān)管,但他們都是自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體。這些旅行社并未授權(quán)旅游局實(shí)施采購,不管其最終采購的本意如何、價(jià)格高低,采購的合法性自然受到質(zhì)疑。

不論從資金來源上還是從采購主體上來分析,旅行社責(zé)任險(xiǎn)全國統(tǒng)保保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)采購項(xiàng)目很難歸類于政府采購這一范疇。一般而言,如果采購資金和需求都來自私人部門,采用何種采購方式應(yīng)由業(yè)主自己衡量決定。國家旅游局代替進(jìn)行采購招標(biāo)首先應(yīng)得到各地旅行社的授權(quán),并同時(shí)授權(quán)其選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。作為項(xiàng)目招標(biāo)人,國家旅游局擁有確定中標(biāo)人的權(quán)利,即享有項(xiàng)目決策權(quán),那么作為項(xiàng)目采購主體的旅行社的自主權(quán)和決策權(quán)如何得到應(yīng)有的保障?如果旅行社決定不選擇招標(biāo)上來的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人和保險(xiǎn)公司,他們是否會(huì)受到當(dāng)局“更嚴(yán)格的”監(jiān)管。

政府替代采購的風(fēng)險(xiǎn)誰來承擔(dān)?

政府替代采購會(huì)帶來一系列風(fēng)險(xiǎn),責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)首當(dāng)其沖。如果替代采購的產(chǎn)品、技術(shù)或服務(wù)非旅行社所需要、或規(guī)格不適當(dāng)、價(jià)格過高、品質(zhì)及服務(wù)欠佳等,旅游局必然承擔(dān)責(zé)任,甚至引起法律糾紛,受到起訴。

在一般政府采購項(xiàng)目中,采購帶來的風(fēng)險(xiǎn)由政府部門及其下屬企事業(yè)單位承擔(dān)。但旅行社責(zé)任險(xiǎn)統(tǒng)保保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)項(xiàng)目有其自身的特殊性,涉及到投保企業(yè)、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人、保險(xiǎn)公司各方面關(guān)系。政府部門擴(kuò)展自己的職能范圍,將各省、市旅行社責(zé)任險(xiǎn)的采購工作統(tǒng)一納入到政府采購招標(biāo)當(dāng)中,招標(biāo)方為國家旅游局,而實(shí)際購買人為旅行社,一旦出現(xiàn)采購效果不能滿足企業(yè)需求或由于合同履行不力造成采購目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)等問題時(shí),利益受損方必然為參保旅行社,由此形成的責(zé)任問題是否應(yīng)由代為進(jìn)行采購招標(biāo)的旅游行政管理部門承擔(dān)?

其次,法律風(fēng)險(xiǎn)是旅游局不得不考慮的問題。

目前全國國際、國內(nèi)旅行社約2萬家,其中民營旅行社增長迅速。各省、市旅行社服務(wù)范圍、經(jīng)營管理水平都存在著顯著差異,其保險(xiǎn)需求也不盡相同。面對數(shù)量眾、需求多樣化的旅行社,更多的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人和保險(xiǎn)公司提供多樣化差異化的服務(wù)是市場經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果。

國家旅游局進(jìn)行的旅行社責(zé)任險(xiǎn)全國統(tǒng)保項(xiàng)目不僅采用了邀請招標(biāo)的形式,而且將保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人的業(yè)務(wù)收入排名、不接受聯(lián)合體投標(biāo)作為招標(biāo)的硬性指標(biāo),這種門檻設(shè)定既違背了招投標(biāo)慣例,也違背了公平競爭原則。我國《招標(biāo)法》明文規(guī)定:招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人,不得對潛在投標(biāo)人實(shí)行歧視待遇?！墩少彿ā芬裁魑囊?guī)定:任何單位和個(gè)人不得采用任何方式,阻撓和限制供應(yīng)商自由進(jìn)入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。競爭性原則是政府采購的一條重要原則,政府采購目標(biāo)是通過促進(jìn)投標(biāo)方最大程度的競爭來實(shí)現(xiàn)的。國家旅游局的這種做法,將具有行業(yè)服務(wù)優(yōu)勢及區(qū)域服務(wù)優(yōu)勢的保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司擋在門外,不禁讓人質(zhì)疑政府采購的合法性和公正性。這種統(tǒng)一采購是否適合各地旅行社的具體要求,是否能夠達(dá)到成本效益最優(yōu)化原則,其效果也令人質(zhì)疑。

第三,旅游局還面臨信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。其一、此次招標(biāo)的合法性和公正性已經(jīng)受到市場主體的懷疑,人們不免要問,旅游局真的必須這樣做嗎?國際上有這樣的慣例嗎?其二、這次招標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效果也將受到質(zhì)疑。密布全國的眾多旅行社的多樣化需求不是一兩家經(jīng)紀(jì)公司所能夠滿足的,為什么旅游局企圖推出一兩家經(jīng)紀(jì)公司出來?是不是存在利益關(guān)聯(lián)或關(guān)系傾向?其三、如果事后操作不順,旅行社利益得不到保證,游客的權(quán)益不能充分保護(hù),人們必然對政府滋生不滿,產(chǎn)生怨恨,或可能引起民眾不安和騷亂,政府信譽(yù)或喪失殆盡。

政府機(jī)構(gòu)在“有為”與“無為”之間的選擇

市場機(jī)制保證效率,政府行為調(diào)節(jié)公平,但是調(diào)節(jié)公平并不代表政府機(jī)構(gòu)可以無限制擴(kuò)大自己的職能邊界。《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(國發(fā)[2004]20號)中明確規(guī)定:深化投資體制改革的目標(biāo)是改革政府對企業(yè)投資的管理制度,按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔(dān)”風(fēng)險(xiǎn)的原則,落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)。采購是企業(yè)投資決策的一個(gè)重要環(huán)節(jié),政府應(yīng)尊重企業(yè)在投資決策活動(dòng)中的主體地位,讓企業(yè)的自主投資權(quán)落到實(shí)處。國家旅游局作為政府部門直接代替企業(yè)進(jìn)行采購和招標(biāo)定標(biāo)是對企業(yè)自主權(quán)的干涉,這與提倡法人負(fù)責(zé)制和企業(yè)自主權(quán)是相悖的。因此,如何在“有為”與“無為”之間做好選擇,是政府行政管理部門應(yīng)當(dāng)明確的問題。

防止行業(yè)壟斷、營造公平競爭的市場環(huán)境,鼓勵(lì)中小企業(yè)參與競爭是政府的基本職責(zé),是政府應(yīng)該“有為”之處。政府進(jìn)行采購招標(biāo)應(yīng)首先堅(jiān)持這一原則。

解決信息不對稱問題也應(yīng)是政府“有為”之處,例如建立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),讓消費(fèi)者消費(fèi)得明白。就旅行社責(zé)任保險(xiǎn)而言,政府“有為”之處僅在于出臺“旅行社責(zé)任保險(xiǎn)的基本條款或標(biāo)準(zhǔn)條款”,要求各旅行社購買此保險(xiǎn),必須至少包括這些條款和責(zé)任。至于保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)人和保險(xiǎn)公司的選擇,旅行社可以也能夠決定。至于是否增加條款和責(zé)任,費(fèi)率如何確定等,市場競爭必然導(dǎo)致效率最佳。

保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益是政府應(yīng)“有所為”的永恒話題。一些政府機(jī)構(gòu)總是打著保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的旗號,越俎代庖,操縱市場,最后坑害的還是消費(fèi)者。就國家旅游局而言,需要保障游客權(quán)益的地方非常之多,對旅行社責(zé)任險(xiǎn)統(tǒng)一進(jìn)行政府采購并規(guī)定限制性條件,既不能保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益,又不受旅行社歡迎,恰恰是政府不應(yīng)“有所為”的地方。而這種“有所為”造成的風(fēng)險(xiǎn)最終還是由旅行社和消費(fèi)者來承擔(dān),這樣的結(jié)果無疑會(huì)對政府采購事業(yè)及相關(guān)部門形象帶來負(fù)面影響。

在“小政府,大社會(huì)”的趨勢下,政府應(yīng)更多的剝離其職能,讓權(quán)于市場與企業(yè)。對于競爭性、營利性行業(yè)的發(fā)展,市場能夠自行解決與承擔(dān),政府不應(yīng)介入。國家旅游局作為全國旅游行業(yè)的主管機(jī)關(guān),理應(yīng)對全國的旅游業(yè)進(jìn)行宏觀管理,充分發(fā)揮其作為公共利益代表者的職能,明確政府的管理職能邊界,在“有所為”與“有所不為”之間進(jìn)行合理的取舍,不要自找麻煩,越俎代庖,操縱市場,如此方能保證我國旅游業(yè)的持續(xù)、健康、快速的發(fā)展。