反腐取決于政治動力和制度建設(shè)

“透明國際”人士分析,如果把反腐僅僅作為對丑聞的一般反應(yīng),或者是對某些壓力的反應(yīng),就會注定失敗。反腐需要高層推動、民主體制和民眾參與,才能取勝。

反腐戰(zhàn)役失敗的記錄,鋪就通往經(jīng)濟(jì)地獄的道路。

在一些因腐敗成風(fēng)而名聲狼藉的國家,新當(dāng)選的領(lǐng)導(dǎo)人往往高聲發(fā)表向腐敗開戰(zhàn)的宣言,并組成一個委員會來實施改革。但很多這種努力以失敗告終,原因是他們?nèi)狈χ陵P(guān)重要的政治與體制基礎(chǔ),政府官員很快就會故伎重演,繼續(xù)犯收受賄賂、敲詐勒索、結(jié)黨營私、任人唯親、徇私舞弊、瀆職枉法和貪污挪用的“七宗罪”了。

反腐措施只有在最高領(lǐng)導(dǎo)人的推動之下,并且持久穩(wěn)固地足以戰(zhàn)勝官僚政治的對抗和抵制,才有成功良機(jī)。專家還指出,這些措施還必須動員民眾參與,遠(yuǎn)離政治操作。

“如果基本的民主體制──從司法制度到公民社會──沒有到位,那么即使用心良苦的努力也不太可能達(dá)到目標(biāo)。”反腐敗組織“透明國際”(Transparency International)的克里斯蒂安·普爾特曼說。

他說:“體制絕不能停留在紙上,還應(yīng)有實際的權(quán)力去監(jiān)督政府,向政府問責(zé)?！?/p>

新加坡、中國香港、博茨瓦納、坦桑尼亞、斯洛文尼亞、拉脫維亞和秘魯用這些原則進(jìn)行的革新都起了作用,在反腐敗的斗爭中也都取得了進(jìn)展。

例如,秘魯開創(chuàng)了一個特別的反腐系統(tǒng)用來調(diào)查案件并予以起訴。新加坡的領(lǐng)導(dǎo)人通過樹立個人榜樣并通過實行高薪養(yǎng)廉制度以鼓勵公務(wù)員的誠實。在坦桑尼亞,反腐敗運動直接與改善經(jīng)濟(jì)狀況、生活水平和商業(yè)環(huán)境的共同努力聯(lián)系在一起。

但比標(biāo)語更空洞的或缺少關(guān)鍵內(nèi)容的反腐敗行動將會失敗。聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)與社會事務(wù)部(Department of Economic and Social Affairs at the United Nations)的基多·貝圖西(Guido Bertucci)認(rèn)為,如果政府把反腐作為對丑聞的反應(yīng)或是因為受到外國援助方的壓力,那反腐敗活動注定會失敗。他說,有些領(lǐng)導(dǎo)人以反腐敗運動為幌子打擊政治上的對手。即使政府真正致力于改革,但當(dāng)他們沒有動員民間企業(yè)和公民社會使其參與其中時,往往收效甚微。

腐敗風(fēng)險最高的國家通常都會極端貧困并遭受內(nèi)戰(zhàn)或暴政的禍害。這已被“透明國際”發(fā)布的“清廉指數(shù)”中的索馬里、緬甸、伊拉克、海地和阿富汗所得的低分所證實。雖然專家們告誡說,不要把這種指數(shù)視為測量腐敗的可靠方法,但他們認(rèn)為這種指數(shù)確實提供了國家間相互比較的大致近似值。(中國內(nèi)地得分為3.6,在180個國家和地區(qū)中排72位,屬于“存在嚴(yán)重腐敗的國家”?！幷咦?

此外,封閉的經(jīng)濟(jì)體──通過貿(mào)易和其他壁壘孤立于世界市場的經(jīng)濟(jì)體──比開放的經(jīng)濟(jì)體更有可能出現(xiàn)較高層次的腐敗行為。在這些國家里,政府的收入及外國的資助會很容易地通過非法渠道轉(zhuǎn)入設(shè)在海外“避稅天堂”的銀行賬戶。

當(dāng)腐敗扎根于文化之中或被視作每天為生存而奮斗的需要時,對其進(jìn)行改革就會變得特別困難。世界銀行的理查德·梅西克說,例如在某些非洲國家里,基層法官的薪水很低,他們就用接受賄賂的做法來維持自己的家庭生活。他向《美國參考》記者表示:“當(dāng)人們對賄賂習(xí)以為常,靠賄賂來支持財務(wù)負(fù)擔(dān)時,很難洗手不干?！?/p>

全球化對新興國家來說,使他們管理的挑戰(zhàn)更艱難;因為跨國公司對他們自然充滿興趣,想在進(jìn)入他們的市場時早有準(zhǔn)備,如果有必要,他們想通過行賄來拿到有利可圖的合同。

因此,“透明國際”組織的普爾特曼認(rèn)為,發(fā)展中國家本身的力量只是打破腐敗惡性循環(huán)的一個方面。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development,簡稱OECD)的成員國在10年前通過了一項禁止向外國政府官員行賄的反腐敗公約,從而在反腐敗道路上樹立了一個里程碑。但據(jù)“透明國際”組織2008年度報告說,只有半數(shù)的OECD成員國──其中包括美國──實施這項公約。根據(jù)“透明國際”組織2008年的“行賄指數(shù)”(Bribe Payers Index),人們認(rèn)為以中國、印度和俄羅斯等OECD以外新興市場國家為基地的公司,在海外經(jīng)商時經(jīng)常采取賄賂行為。

據(jù)透明國際發(fā)布的報告,雖然政府監(jiān)督有所增加,但東南歐及中亞的腐敗現(xiàn)象仍十分猖獗。

透明國際《2008年腐敗觀察指數(shù)》(2008 Corruption Perceptions Index),對公職官員和政界人物被視腐敗的程度作出評估。這是一種綜合指數(shù),其依據(jù)來自在每個國家對專家和行業(yè)進(jìn)行的各種調(diào)查。今年的報告對180個國家作出了從0(高腐敗度)到10(高廉潔度)的分級評估。

包括阿爾巴尼亞、塞浦路斯、土耳其及韓國在內(nèi)的19個國家在今年的評估中比2007年有明顯改進(jìn)。2008年被視為最少腐敗現(xiàn)象的國家有丹麥、新西蘭和瑞典,得分均為9.3。索馬里得分為1.0,被認(rèn)為是最腐敗的國家,其次是伊拉克和緬甸,得分為1.3。

透明國際組織負(fù)責(zé)人拉貝勒在報告發(fā)布時指出:“在最貧困國家中,當(dāng)資金涉及醫(yī)金或潔凈水時,腐敗程度高低可能是生死攸關(guān)的問題。腐敗和貧困在世界許多國家的繼續(xù)嚴(yán)重肆虐導(dǎo)致人道災(zāi)難不斷,這種情況是不可容忍的?！?/p>

調(diào)查報告顯示,腐敗殃及的不僅是低收入國家,富裕國家也面臨維持高透明度的困難。

2008年英國和美國的得分低于2007年。透明國際的報告說,美國排名第18位,被視為是一個讓游說者及特殊利用集團(tuán)對政治決策有不公正控制的國家。英國排名第17位,反映出該國在中斷對一宗商業(yè)交易的刑事調(diào)查后,公眾對政府失去信任。

報告說,20個東南歐及前蘇聯(lián)國家的得分低于5.0,這意味著其中大部分國家被視為存在嚴(yán)重的國內(nèi)腐敗問題。盡管這些國家的領(lǐng)導(dǎo)人承諾將反腐敗作為政府改革的一項中心議題,但這些國家的反腐敗運動進(jìn)展甚微。例如,保加利亞由于有組織犯罪突出而成為得分下降幅度最大的國家之一。

但是,阿爾巴尼亞因反腐敗得力受到稱贊;政府改革導(dǎo)致幾名公職官員被逮捕并受到起訴。這些努力增強(qiáng)了公眾的信心,即人們相信,腐敗在阿爾巴尼亞是嚴(yán)重犯罪,能夠受到懲罰。

報告對俄羅斯和烏克蘭的評分繼續(xù)下滑,盡管官員們一致認(rèn)為"革命后的輕型腐敗行為有所減少"。重大腐敗行為──涉及高層領(lǐng)導(dǎo)人──仍是十分嚴(yán)峻的問題,許多人認(rèn)為政府過于強(qiáng)調(diào)起訴腐敗而對防范腐敗缺少協(xié)調(diào)行動。

報告要求議會、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、獨立新聞媒體及公民社會給予更強(qiáng)有力的監(jiān)督。報告指出:“當(dāng)這些機(jī)制不得力時,便會使腐敗嚴(yán)重失控,給普通百姓造成可怕后果,并在更大范圍內(nèi)給社會的公正與平等造成嚴(yán)重破壞?！?/p>

梅西克說:“我們需要發(fā)達(dá)國家和新興市場國家作出更加巨大的努力來幫助一些國家消除腐敗這個障礙?！?/p>

(柔桑 譯自《美國參考》Andrzej Zwaniecki文)

編輯:陳暢鳴charmingchin@163.com