跨省社保轉(zhuǎn)續(xù)：天塹何時變通途

青　草

由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一,以及在目前中央和地方“分灶吃飯”的財稅體制下,社保異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)十分困難,實行全國統(tǒng)籌的難度比較大,成為制約我國社會保險事業(yè)發(fā)展的突出問題。

隨著人力資本流動日趨頻繁,民眾也在急切地盼望著社保轉(zhuǎn)續(xù)能在政府的頻繁表態(tài)中早日“自由行”,永不再受“割據(jù)”之苦。

前不久,胡錦濤總書記在主持中央政治局第十三次集體學(xué)習(xí)時指出,要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策銜接,推進(jìn)各類社會保障制度整合,抓緊制定實施全國統(tǒng)一的各種社保關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法,完善社會保障公共服務(wù)管理平臺。

溫家寶總理在晉江市考察時也大加贊賞泉州市“凡是愿意轉(zhuǎn)移到泉州的農(nóng)民工社保都可以接收”的先行經(jīng)驗與做法。

針對一系列尚待破解的難點,正在進(jìn)行的社保改革也不能一蹴而就。為了實現(xiàn)全國統(tǒng)籌以及避免產(chǎn)生新的問題,同時還要滿足民眾對社會公平的訴求,真正實現(xiàn)老百姓“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”,優(yōu)化社保改革依然任重道遠(yuǎn)。

“國內(nèi)養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌水平千差萬別,資金各自獨立,互不往來?！北本﹦趧颖Ｕ暇逐B(yǎng)老保險處的一位負(fù)責(zé)人點評如今國內(nèi)養(yǎng)老保險狀況時如此說道。

隨著國內(nèi)統(tǒng)一勞動力市場的逐步形成,跨省流動的勞動者逐年增加。但是各省市之間的社保接續(xù)難題,已成為制約人才流動的阻礙。一個本可以完整的勞動力市場,也因為難以逾越的社保天塹,硬生生地被分隔成了多個孤立的小市場。

難以逾越的天塹

2008年底,原來在深圳工作的小林,跳槽到了浙江一家企業(yè)。在新的公司,小林又有了一個新的養(yǎng)老保險賬戶和一張新的醫(yī)?？ā６谶@之前,小林已在深圳工作了4年。小林說:“不知道能不能退保,我也沒來得及去退,就匆匆去了浙江?！碑?dāng)被告知即使退保也只能退個人賬戶的時候,小林表示,年紀(jì)漸漸大了,要打算好好地在一個地方安家了,不為別的,就為了以后能安穩(wěn)地拿到養(yǎng)老金,也不能隨便亂跑了。

小林從事的是廣告行業(yè)。在廣告市場的激烈競爭中,廣告公司對有工作經(jīng)驗的廣告人才可謂“如饑似渴”,而廣告人才的“跳槽率”也非常高。據(jù)一項調(diào)查顯示,最近兩年廣告業(yè)管理人員平均跳槽時間為2年,廣告設(shè)計策劃人員平均跳槽時間為1.5年。小林身邊的許多朋友,也和他一樣,為了新的發(fā)展空間,不斷穿梭于全國各大城市之間,尋找一份真正屬于自己的廣袤天地。而這樣的流動群體,通常是在這個城市有了一份社保關(guān)系,繳個一段時間,再轉(zhuǎn)戰(zhàn)另一個城市,又擁有了另一份新的社保賬戶。

小林說,他兩年前對社保的認(rèn)識完全沒有,不懂什么轉(zhuǎn)續(xù),也不知道退保,只知道公司給辦的就辦了。眼見著30歲了,小林突然意識到,讓自己擁有一份安穩(wěn)的社會保障是多么重要。作為創(chuàng)意行業(yè)的工作者,小林更希望自己能在全國各大城市自由穿梭。由于受制于社保關(guān)系,小林說,接下來,要考慮穩(wěn)定了。

像小林這樣的白領(lǐng),還擁有在一個城市落腳和安家的能力,而作為擁有著1.2～1.5億人口的龐大群體,農(nóng)民工當(dāng)中大多數(shù)人的最終歸宿是攢一筆錢回農(nóng)村養(yǎng)老,他們的社會保險如何轉(zhuǎn)移接續(xù),直接關(guān)系著這部分勞動者的合法權(quán)益。

在現(xiàn)行的社會保險政策中,歸納起來有兩點對流動人口和農(nóng)民工極為不利:其一,在1997年國務(wù)院頒布的相關(guān)規(guī)定中,要求“本決定實施后參加工作的職工,個人繳費年限累計滿15年的,退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金”。“個人繳費年限累計不滿15年的,退休后不享受基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇,其個人賬戶儲存額一次支付給本人。”其二,在2001年勞動部頒布的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》中規(guī)定:“參加養(yǎng)老保險的農(nóng)民合同制職工,在與企業(yè)終止或解除勞動關(guān)系后……根據(jù)農(nóng)民合同制職工本人申請,將其個人賬戶個人繳費部分一次性支付給本人,同時終止養(yǎng)老保險關(guān)系,凡重新就業(yè)的,應(yīng)重新參加養(yǎng)老保險?！?/p>

這意味著,流動就業(yè)者須在一個地方工作15年,才能得到“退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金”的待遇;如果流動,則只能帶走“個人賬戶個人繳費部分”,無法享受“社會統(tǒng)籌”部分的權(quán)益。

利益糾葛

一些勞動法專家認(rèn)為,養(yǎng)老保險賬戶的跨地區(qū)接續(xù)問題,不僅僅是體制的毛病。用透視鏡照一下,問題背后其實有著部門或地方對勞動者權(quán)益的侵占、截留與偷盜。

農(nóng)民工是一個擇工作而居的龐大流動人口階層,他們幾乎所有的人都會在不同季節(jié)選擇進(jìn)城工作或回村鎮(zhèn)居住。按照目前政策在退保或轉(zhuǎn)移時,只能得到個人繳納的社保資金,同樣屬于他們賬戶的企業(yè)為農(nóng)民工所繳納的社保資金,被截留在了工作所在地。事實上,這已不光是農(nóng)民工面臨的問題,而是所有流動人口面臨的問題。對于單位替?zhèn)€人繳納的社保資金在轉(zhuǎn)移時普遍被扣,用一位地方政府社保干部的話說,就是“他們是給地方做貢獻(xiàn)了”。

專家分析認(rèn)為,很多地方多年來因外來務(wù)工人員退保而截留的社保資金的數(shù)目從未公布過。在上海社保大案爆發(fā)后,群眾明白了被截留的社保資金成了某些商人和政府官員盛宴上的美食,這也就是問題難以解決的要害之一。

以把農(nóng)民工“納入”城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度后地方上獲益最大的當(dāng)屬廣東省。1998年,廣東省養(yǎng)老保險參保人數(shù)不到600萬人;在出臺了將農(nóng)民工“納入”的政策后,參保人數(shù)急劇增加,到2004年增長到將近1600萬人,六年中增加了167%,約占當(dāng)年全國參保人數(shù)的十分之一;而與此同時,參保的離退休人員卻只從143萬人增加到220萬人,僅占全國參保離退休人員人數(shù)的二十分之一。從累計結(jié)余的養(yǎng)老保險基金看,廣東省也是全國之最,2004年達(dá)597億元,約占全國累計結(jié)余基金總額的五分之一。但是有研究表明,廣東省農(nóng)民工退保率“長期維持在95%以上”。也就是說,廣東省將近600個億的“累計結(jié)余”,很大一部分是按現(xiàn)行政策沒能付給農(nóng)民工的部分。因此,使社會保險制度覆蓋到流動就業(yè)群體,就必須使制度本身能夠與其“流動”的特點相適應(yīng)。

中國社科院公共政策研究室研究員唐鈞曾說過,各地在養(yǎng)老保險賬戶方面政策不一,有的可以取走個人繳納的部分,有的不可以,不過,企業(yè)繳納的部分一般都不可以取走。這就使企業(yè)繳納的這筆資金沉淀下來。目前關(guān)于這筆沉淀資金的具體數(shù)額,全國沒有一個統(tǒng)一的統(tǒng)計,但數(shù)額不會太小。這部分資金如何規(guī)范使用,目前還是個空白,這也有很大的問題。

存在的問題

據(jù)介紹,按國家相關(guān)規(guī)定,養(yǎng)老保險個人賬戶和基金是可以一起轉(zhuǎn)的。不過,現(xiàn)在從經(jīng)濟(jì)落后省份向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份轉(zhuǎn),存在一些困難,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份不接受。比如要轉(zhuǎn)到上海,當(dāng)?shù)貢蠊ぷ鲉挝缓彤?dāng)?shù)氐膽艨?門檻比較高。

早在多年前,勞動保障部門就已開始關(guān)注和研究養(yǎng)老保險賬戶的跨地區(qū)轉(zhuǎn)續(xù)問題。隨著流動人口的逐步增多,這個問題將會影響到越來越多的人。目前看來,主要以農(nóng)民工、跨地區(qū)就業(yè)職工和退休職工為主。

業(yè)內(nèi)人士分析說,現(xiàn)在,急需解決的問題有三個:

首先,我國從東到西依照經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度劃分為三大板塊,也就是發(fā)達(dá)的東部地區(qū)、欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū),介于兩者之間的中部地區(qū)。這三大板塊的政府財政收入、居民人均收入差別極大,導(dǎo)致各地企業(yè)養(yǎng)老保險繳費比例、支付標(biāo)準(zhǔn)等千差萬別。如果一個人在東部務(wù)工時繳費多,回西部家鄉(xiāng)養(yǎng)老時領(lǐng)取養(yǎng)老金比較少,就會出現(xiàn)新問題。只有打破現(xiàn)有的條條框框,按實際繳費總額制定全國統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn),才能讓繳費人不吃虧。

其次,以前繳費因不能轉(zhuǎn)移,而支取了個人繳費部分,形成退保的外來務(wù)工人員,要不要劃分個人責(zé)任和政府責(zé)任。也就是說,全國統(tǒng)籌后是續(xù)保還是重新入保。

第三,農(nóng)民工如果回到農(nóng)村,很多地方根本還沒有建立起農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,可以轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險了也沒有地方社保機(jī)構(gòu)接收,還是“望梅止渴”,沒解決根本問題。

設(shè)想一 關(guān)于設(shè)想

推行“社會保險卡”

北京市勞動保障局養(yǎng)老保險處的一位相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為,早在數(shù)年前,該局就已向原勞動保障部建議,對于從工作地向戶籍地轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險,應(yīng)該讓8%的個人賬戶和20%的統(tǒng)籌基金都可以轉(zhuǎn)回其戶籍所在地。這樣當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門不用再從財政掏錢為轉(zhuǎn)移賬戶者補(bǔ)貼不能轉(zhuǎn)移的20%部分,才會覺得不吃虧,也就愿意接受被轉(zhuǎn)移的賬戶,愿意為其發(fā)放養(yǎng)老金了。

據(jù)他介紹,目前已經(jīng)有很多省市向人社部提出了類似的建議。對此,人社部也已經(jīng)基本接受了這一建議,并正在調(diào)研各省市意見是否已得到基本統(tǒng)一。

中國社科院公共政策研究室研究員唐鈞認(rèn)為,可以建立一個全國社保結(jié)算中心,每人建立一個統(tǒng)一的卡,卡隨人走,在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一結(jié)算。比如,在北京交了5年錢后轉(zhuǎn)到河北工作,25年后退休。那么就可以按照北京的標(biāo)準(zhǔn)算出在北京的5年應(yīng)給多少錢,等在河北退休了,北京5年的錢先由河北支付。北京與河北之間的賬,通過全國結(jié)算中心劃轉(zhuǎn)。

一位原勞動保障部官員也表示,他設(shè)想過推行“社會保險卡”,實行社會保險的參保者一人一卡,從而把保險關(guān)系聯(lián)系起來。

設(shè)想二

借鑒歐美“分段計算”辦法

從國際經(jīng)驗來看,“在歐盟,勞動者先后在不同的國家就業(yè),不論在哪個國家工作并繳納社會保險費,都可以在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行權(quán)益記錄。將來在任何一個國家退休,也都可以通過相關(guān)憑證就地享受養(yǎng)老保障”。在歐盟不同國家之間可以實行的制度,在中國一國之內(nèi)也應(yīng)行得通。

我們是否可以嘗試作出這樣的制度安排:首先,參保人的最低繳費年限不要局限在一個地方,到退休時可以將其在不同時間不同地點工作的時間累加,如超過15年(甚至更短)即承認(rèn)其資格。其次,參保人在某地工作了一段時間并繳納了社會保險費,在他準(zhǔn)備向其他地方流動時,可到當(dāng)?shù)氐纳鐣ｋU機(jī)構(gòu)辦一個結(jié)算手續(xù)并取得一份證明文件,其社會保險交費記錄應(yīng)該由當(dāng)?shù)貦C(jī)構(gòu)妥善保存。其三,勞動者在不同地區(qū)工作,就會留下若干份交費記錄。等勞動者到退休年齡時,可以在不同的地區(qū)按以往的記錄和退休當(dāng)時當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險實際待遇水平領(lǐng)取養(yǎng)老金,有一年是一年(甚至可以精確到月),由相關(guān)各地的社會保險機(jī)構(gòu)向其支付。這樣,就可以以“不帶走”的思路來解決現(xiàn)下經(jīng)常討論的流動時社會保險記錄如何“帶走”的問題。

這樣只需在中央和省一級建立一個專門的社會保險金支付的核算中心,專門為曾經(jīng)在各省市之間流動的退休人員服務(wù),流動就業(yè)者就可以在其退休后定居的地方領(lǐng)到其應(yīng)該領(lǐng)到的所有養(yǎng)老金,然后再由中央的核算中心牽頭,實現(xiàn)各省市之間的資金流轉(zhuǎn)。