他山之石：美國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是怎么出臺(tái)的？

史　律

民眾心里形成這樣的思維定勢(shì):“華盛頓是骯臟的，需要監(jiān)督?！?/p>

1974年8月9日下午，尼克松最后一次走過(guò)白宮草坪，最后一次登上總統(tǒng)直升機(jī)向他的支持者揮手致意?！瓣憫?zhàn)隊(duì)一號(hào)”的螺旋槳噠噠作響，升空而去，在華盛頓的夏空中逐漸消失?！拔覀兟L(zhǎng)的國(guó)家噩夢(mèng)結(jié)束了?！本o急宣誓繼任的福特總統(tǒng)這樣鼓勵(lì)被水門事件打擊了信心的美國(guó)民眾，“我們的憲法是有效的。我們偉大的共和國(guó)是法治而不是人治?！?/p>

福特的誓詞宣告了一個(gè)立法高峰的到來(lái)。為了確保法治原則，重建美國(guó)民眾對(duì)政府的信心，白宮和國(guó)會(huì)隨即投入了長(zhǎng)達(dá)數(shù)年的“后水門立法運(yùn)動(dòng)”，對(duì)水門事件所暴露出來(lái)的美國(guó)法律漏洞進(jìn)行大修大補(bǔ)，其中就包括政府官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面里程碑式的《政府倫理法案》。有意思的是，這一類防堵官員腐敗行為的立法，似乎總需要一些災(zāi)難性的丑聞才能推動(dòng)。

反貪的政治盤算和民意基礎(chǔ)

美國(guó)的選民習(xí)慣于看候選人個(gè)人表現(xiàn)去投票，而相對(duì)不太理會(huì)其黨派歸屬。也因此，初生牛犢們?cè)诘谝淮纬鲴R競(jìng)選國(guó)會(huì)議員的時(shí)候，總喜歡把美國(guó)國(guó)會(huì)描繪成一個(gè)腐敗不堪的臭泥潭，而自己就是那個(gè)要降臨國(guó)會(huì)山收拾乾坤的救世主，為此常設(shè)計(jì)反腐提案來(lái)吸引選民。一兩個(gè)新議員的這類說(shuō)辭不足影響民意，但當(dāng)這類說(shuō)辭在政治新人中成為一種長(zhǎng)久流行的文化，民眾的心里就隨之形成了思維定勢(shì):“華盛頓是骯臟的，需要監(jiān)督?！?/p>

政客和民眾長(zhǎng)期如此互動(dòng)的結(jié)果，反腐提案成了有效贏取選票的殺手锏。美國(guó)國(guó)會(huì)和各州議會(huì)永遠(yuǎn)會(huì)有關(guān)于加強(qiáng)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的新提案等待審議，一旦出現(xiàn)比較明顯的腐敗案件造成政治危機(jī)，這些提案就會(huì)有較大幾率進(jìn)入表決程序，并獲得通過(guò)。自二戰(zhàn)以來(lái)，美國(guó)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的規(guī)定就這樣逐年演進(jìn)，不斷加嚴(yán)，終于到達(dá)了一個(gè)在很多外人看來(lái)已經(jīng)接近神經(jīng)質(zhì)的嚴(yán)格程度。

第二次世界大戰(zhàn)期間，美國(guó)的政府項(xiàng)目和公共開(kāi)支暴漲，官員的權(quán)責(zé)隨之水漲船高，監(jiān)督政府官員的經(jīng)濟(jì)行為也因此變得突然重要起來(lái)。二戰(zhàn)的炮火剛剛消停，參議員莫斯就提交了官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的法案，并在沒(méi)有通過(guò)的情況下不斷發(fā)起新的投票動(dòng)議。幾年后，另一名年輕氣盛的參議員巴內(nèi)特也提議建立官員行為規(guī)范保障廉潔。在50年代保守心態(tài)彌漫的美國(guó)，這些法案的進(jìn)展都不順利。直到艾森豪威爾總統(tǒng)的幕僚長(zhǎng)阿丹姆斯爆出受賄丑聞，年輕參議員們的這些設(shè)想才得以實(shí)現(xiàn)。

阿丹姆斯中年從政，做過(guò)聯(lián)邦眾議員和新罕普什爾州州長(zhǎng)，由于艾森豪威爾總統(tǒng)對(duì)他的信賴和他本人調(diào)和內(nèi)閣矛盾的出眾才干，他在50年代擔(dān)任白宮幕僚長(zhǎng)的時(shí)候被人稱為“美國(guó)的影子總統(tǒng)”。此公在他權(quán)勢(shì)熏天的1958年一跤摔進(jìn)了受賄的丑聞里:他收受了紡織商古德凡一件名貴的駝毛外套和一條東方風(fēng)格的地毯，而聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)當(dāng)時(shí)卻正在調(diào)查古德凡的某些可疑商業(yè)行為。雖然沒(méi)有證據(jù)顯示阿丹姆斯因此為古德凡謀取了什么特殊赦免，但這種收禮行為本身顯然已經(jīng)超出了美國(guó)公眾對(duì)政客的容忍度?！坝白涌偨y(tǒng)”阿丹姆斯因此掛冠離去后，艾森豪威爾內(nèi)閣一下子陷入混亂不能自拔，直到這屆政府任滿結(jié)束。

阿丹姆斯丑聞?wù)蔑@了監(jiān)督官員收入來(lái)源的必要性，美國(guó)國(guó)會(huì)在1958年通過(guò)了《政府服務(wù)倫理規(guī)定》，要求任何在政府工作的人員都不得接受可能會(huì)影響其職務(wù)決策的禮物和幫助。這項(xiàng)規(guī)定直接禁止了接受禮物和幫助的行為，而不考慮官員隨后是否有回報(bào)行為，是規(guī)范官員行為的一大進(jìn)步。但在1958年，國(guó)會(huì)通過(guò)的這項(xiàng)規(guī)定僅僅只是一個(gè)行政指導(dǎo)意見(jiàn)，尚未正式成為有約束力的規(guī)定。直到60年代中期，在國(guó)會(huì)山再次連續(xù)發(fā)生腐敗丑聞的背景下，白宮和國(guó)會(huì)才正式規(guī)定官員的經(jīng)濟(jì)利益不得和其政府職務(wù)有利益沖突，國(guó)會(huì)兩院分別成立官員行為標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，開(kāi)始對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)來(lái)源進(jìn)行全面監(jiān)督。

后水門時(shí)代的立法

1974年的水門事件如同一聲驚雷，造就了整整一代美國(guó)人對(duì)政府的嚴(yán)重不信任感。保守主義傳統(tǒng)強(qiáng)大的美國(guó)立法機(jī)構(gòu)也一改過(guò)去審慎多疑的態(tài)度，開(kāi)始大刀闊斧地推出約束官員行為的法案。1978年，國(guó)會(huì)總結(jié)以前的各項(xiàng)規(guī)定，通過(guò)了《政府倫理法案》，對(duì)立法、司法、行政三種政府機(jī)構(gòu)的官員統(tǒng)一做出規(guī)定，所有官員必須填寫統(tǒng)一的財(cái)產(chǎn)登記表格如實(shí)報(bào)告其財(cái)產(chǎn)和收入。對(duì)于由此而來(lái)浩如煙海的官員財(cái)產(chǎn)登記表格，則由《政府倫理法案》規(guī)定建立的美國(guó)廉政署來(lái)審閱監(jiān)察。

之前反對(duì)這項(xiàng)立法的理由之一是，如果規(guī)定官員財(cái)產(chǎn)全部公開(kāi)，而一般公民的財(cái)產(chǎn)則不必公開(kāi)，那么對(duì)于一個(gè)在選舉中迎戰(zhàn)無(wú)官職公民挑戰(zhàn)的在職官員來(lái)講，這項(xiàng)規(guī)定就是在制造不公平競(jìng)爭(zhēng)。這種反對(duì)聲音雖然明顯是出于當(dāng)選官員維護(hù)自己職位的利益考慮，卻也不無(wú)道理。有鑒于此，《政府倫理法案》還進(jìn)一步規(guī)定，無(wú)官職但有意參加競(jìng)選公職的公民也必須公開(kāi)其財(cái)產(chǎn)和收入。換言之，假如一個(gè)普通公民的財(cái)產(chǎn)和收入被認(rèn)為和他/她要競(jìng)選的職位有利益沖突，那么他就必須先出售有利益沖突部分的資產(chǎn)再來(lái)競(jìng)選，否則連競(jìng)選的主意都不用打了。

水門事件之后一項(xiàng)比較大的丑聞，當(dāng)數(shù)1987年眾議院議長(zhǎng)賴特通過(guò)賣書變相從游說(shuō)集團(tuán)收受酬金的丑聞。和水門事件一樣，這樁丑聞也促成了官員財(cái)產(chǎn)監(jiān)督的進(jìn)一步嚴(yán)格化。1989年生效的《倫理改革法案》除了對(duì)財(cái)產(chǎn)登記做了增補(bǔ)規(guī)定之外，還進(jìn)一步規(guī)定，國(guó)會(huì)議員在卸職后一定年限內(nèi)不得出任和在職期間的職權(quán)有利益沖突的公司職位，聯(lián)邦雇員不得接受類似“車馬費(fèi)”一類的禮節(jié)性酬金。同時(shí)根據(jù)這項(xiàng)改革法案，美國(guó)廉政署脫離人事署，成為獨(dú)立向總統(tǒng)負(fù)責(zé)的強(qiáng)勢(shì)機(jī)構(gòu)。十幾年后的2007年，圍繞國(guó)會(huì)共和黨的一系列游說(shuō)集團(tuán)丑聞?dòng)执偈姑绹?guó)加重在官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的處罰力度。在財(cái)產(chǎn)申報(bào)表格上作假不僅要付出高達(dá)5萬(wàn)美元的罰金，還構(gòu)成足以判作假者入獄的刑責(zé)。

過(guò)于嚴(yán)苛了嗎？

美國(guó)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)不得與其職位有利益沖突的規(guī)定經(jīng)過(guò)多年的增補(bǔ)，已經(jīng)到了讓很多人都不愿意進(jìn)入政府工作的地步，生怕一不小心就觸犯了某條細(xì)則。按現(xiàn)行規(guī)定，官員任何一項(xiàng)超過(guò)1000美元價(jià)值的財(cái)產(chǎn)都必須登記入檔，否則就有可能被認(rèn)為是有意隱瞞財(cái)產(chǎn)。但在一個(gè)健身器就價(jià)值3000多美元的美國(guó)，漏報(bào)一項(xiàng)1000美元的財(cái)物實(shí)在是太容易了。被小布什政府邀請(qǐng)去做國(guó)防部次長(zhǎng)的阿特伍德對(duì)《福布斯》記者抱怨說(shuō)，他舍棄通用汽車公司60多萬(wàn)美元的年薪去做一個(gè)年薪不到9萬(wàn)的職位，就職前還必須不顧行情馬上出售大筆通用汽車的股權(quán)。這至少100萬(wàn)美元的損失也就罷了，他還必須為自己重新購(gòu)買一份人壽保險(xiǎn)和一份醫(yī)療保險(xiǎn)，以確保通用汽車倒閉的時(shí)候他能夠有保險(xiǎn)可用。否則，他手頭的保險(xiǎn)計(jì)劃就會(huì)被認(rèn)為和國(guó)防部次長(zhǎng)職務(wù)有利益沖突，因此他就有可能為了保證通用不破產(chǎn)而把該給其他公司的政府合同給通用汽車。

《福布斯》的評(píng)論員問(wèn)道，這種規(guī)定是否已經(jīng)違背了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的本意，傷害了政府的效率，使得能人不愿意進(jìn)入政府服務(wù)公眾？

與這種質(zhì)疑聲音相反，公民權(quán)益團(tuán)體如“共同事業(yè)”等組織卻還在積極推動(dòng)加強(qiáng)對(duì)官員財(cái)產(chǎn)和收入的監(jiān)督。在他們看來(lái)，近年來(lái)美國(guó)政界的系列丑聞，不是因?yàn)榉ㄒ?guī)多了官員就容易一不小心觸犯某條，而是因?yàn)榱⒎ú煌晟坪退痉▓?zhí)行缺乏力度，才導(dǎo)致的議員們腐敗?！肮餐聵I(yè)”的現(xiàn)階段主要努力方向是，把財(cái)產(chǎn)申報(bào)和收入登記制度的適用范圍向下延伸，至少要議員雇來(lái)的助手也做到定時(shí)填寫這種表格；游說(shuō)團(tuán)體對(duì)政客的游說(shuō)、即使不涉及到送禮問(wèn)題，其行為也必須馬上上網(wǎng)向公眾公布；作為行政機(jī)構(gòu)的廉政署，其監(jiān)督范圍必須包括參眾兩院的議員，國(guó)會(huì)不可以只靠自己設(shè)立的官員行為標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)來(lái)監(jiān)督自己，等等。由于美國(guó)的民意仍然是以“骯臟華盛頓”的印象為主，在可以預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，這些組織提出的進(jìn)一步監(jiān)察官員的方案將不難在某個(gè)腐敗丑聞案期間通過(guò)，其難度會(huì)遠(yuǎn)低于他們的對(duì)頭所設(shè)想的調(diào)整方案:降低財(cái)產(chǎn)申報(bào)難度、保護(hù)公務(wù)人員的隱私權(quán)。(作者為美國(guó)加州大學(xué)洛杉磯分校公共衛(wèi)生學(xué)院高級(jí)研究員)■