中國計劃生育跨入法治時代

王朝暉

摘要：經(jīng)過20多年的研究論證，《人口與計劃生育法》最終出爐，這被很多人認(rèn)為是“我國人口事業(yè)發(fā)展史上里程碑式的事件”。計劃生育已經(jīng)實現(xiàn)了重大跨越，具備了法治化、規(guī)范化的基本條件 ，這標(biāo)志著中國計劃生育已經(jīng)開始從行政強(qiáng)制為主導(dǎo)向以群眾的滿意程度為第一標(biāo)準(zhǔn)的新階段轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：計劃生育 法制時代

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經(jīng)過20多年的研究論證，《人口與計劃生育法》最終出爐，這被很多人認(rèn)為是“我國人口事業(yè)發(fā)展史上里程碑式的事件”。其一方面表明相關(guān)方面的探索已取得了相當(dāng)共識，另一方面，也是因為中國計劃生育已經(jīng)實現(xiàn)了重大跨越，具備了法治化、規(guī)范化的基本條件 ，這標(biāo)志著中國計劃生育已經(jīng)開始從行政強(qiáng)制為主導(dǎo)向以群眾的滿意程度為第一標(biāo)準(zhǔn)的新階段轉(zhuǎn)變。

中國大規(guī)模的計劃生育是從1970年代開始的。當(dāng)時，關(guān)于計劃生育的提法是“晚、稀、少”：“晚”是指男25周歲、女23周歲才結(jié)婚；“稀”指兩胎要間隔4年左右；“少”是指只生兩個孩子。1978年3月，計劃生育被寫進(jìn)了憲法。1980年，新華社公布了中國人口發(fā)展進(jìn)程百年預(yù)報：如果按中國當(dāng)時的生育水平延續(xù)下去，2000年中國人口要過14億。這一消息發(fā)布后，一度曾有人主張“我國人口近期宜取負(fù)數(shù)發(fā)展”，建議20年內(nèi)采取一切措施，使每年人口出生率低于人口死亡率，進(jìn)入人口的負(fù)增長。但這將意味著有一半左右的夫婦終生不能生孩子或至少20年內(nèi)不能生孩子。因此響應(yīng)者不多。另一種觀點(diǎn)則影響很大。幾位科學(xué)工作者建議從1980年起大力提倡一對夫婦只生一個孩子，這樣到2000年人口自然增長率可接近零，全國人口可控制在11億以下。

1980年中共中央發(fā)表了《關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》，鄭重向全國發(fā)出了“一對夫婦只生一個孩子”的號召。隨后，中國的計劃生育政策在數(shù)量上進(jìn)一步收緊?！巴砘?、晚育、少生、優(yōu)生”取代了“晚、稀、少”的提法。當(dāng)然，這一調(diào)整在城鎮(zhèn)采取一些必要措施還具有一定的可行性，但在農(nóng)村卻困難重重。因為農(nóng)耕文明形成了“多子多?！钡挠^念，而農(nóng)村的生產(chǎn)方式、社會福利狀況以及偏遠(yuǎn)地區(qū)的醫(yī)療條件也使農(nóng)民難以接受這一政策。在這種情況下，中央及時作出了調(diào)整，重新規(guī)定，在農(nóng)村仍要繼續(xù)提倡一對夫婦只生一個孩子，但也要適當(dāng)放寬生育第二個孩子的條件。

很顯然，政策調(diào)整后群眾的生育愿望和政策要求之間仍然有差距，計劃生育僅靠公民的自覺行為還不可能實現(xiàn)。

西方發(fā)達(dá)國家從高生育水平向低生育水平的轉(zhuǎn)變，是和經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步進(jìn)行的，是隨著生活水平的提高，人們的生育意愿下降，從而導(dǎo)致整個社會的生育率下降。但是作為發(fā)展中國家的中國卻不允許重復(fù)這條路。因為經(jīng)濟(jì)發(fā)展在對生育率的下降發(fā)揮拉動作用之前，已經(jīng)受到了人口問題的制約。

在不能坐等依靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展來降低生育水平的情況下，借助行政強(qiáng)制力解決人口問題就成了合乎邏輯的必然選擇。所以在改革開放后的頭十年里，計劃生育的推行基本上是行政強(qiáng)制型，采用的是社會制約機(jī)制。其為1990年中國人口轉(zhuǎn)變歷史性的飛躍奠定了堅實的基礎(chǔ)。與此同時，這個時期也暴露出了一些問題，比如在執(zhí)法中還存在侵犯公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的違法行為，影響了黨群、干群關(guān)系，造成了一定負(fù)面影響。

為了規(guī)范計劃生育行為，國家計生委出臺了包括不準(zhǔn)非法關(guān)押、毆打、侮辱違反計劃生育規(guī)定的人員及其家屬，不準(zhǔn)毀壞違反計劃生育規(guī)定人員家庭的財產(chǎn)、莊稼、房屋等內(nèi)容在內(nèi)的一些規(guī)定。這些規(guī)定使計劃生育工作在一定程度上得到規(guī)范，但專家指出，這些問題往往與指標(biāo)、任務(wù)聯(lián)系在一起，要想徹底解決，還得依靠法制的建設(shè)和工作模式的轉(zhuǎn)變。

1990年代后，一些地方除了行政強(qiáng)制力外，引入了利益導(dǎo)向機(jī)制。有的把計劃生育與扶貧結(jié)合起來，同是貧困戶，生一個的就比生三個的享受更多的政策優(yōu)惠。

在此基礎(chǔ)上，“兩個轉(zhuǎn)變”被作為重點(diǎn)提了出來：即由孤立地就計劃生育抓計劃生育向與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緊密結(jié)合，采取綜合措施解決人口問題轉(zhuǎn)變；由以社會制約為主向逐步建立利益導(dǎo)向和社會制約相結(jié)合的機(jī)制轉(zhuǎn)變。

這些轉(zhuǎn)變的實質(zhì)就是由“以數(shù)為本”轉(zhuǎn)為“以人為本”，計劃生育不僅僅是一項關(guān)于數(shù)量、指標(biāo)的工作，更要考慮人的利益、需求、發(fā)展。當(dāng)然，這些轉(zhuǎn)變從目前來看還是初步的、局部的，大都集中在經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，但它所展示的方向令人肯定。

與整個社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)生的重大變化密切相關(guān)，計劃生育工作經(jīng)過幾十年的摸索、總結(jié)，逐步駛上了法制化的軌道。如在1990年代形成了一整套經(jīng)驗，其中包括成熟的生育政策，“三三三二一”工作模式以及“以人為本”原則的確立?？梢哉f，這些構(gòu)成了《人口與計劃生育法》這部關(guān)乎中國“國際形象”的法律出臺的先決條件。

從內(nèi)容看，《人口與計劃生育法》的核心是穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，既不收緊也不放松。與此同時它也明確了實現(xiàn)這一政策的途徑并不是過多地依賴行政強(qiáng)制力，而是建立利益導(dǎo)向和社會制約相結(jié)合的機(jī)制，依法行政、依法生育。

從現(xiàn)實來看，依法行政的一個重要前提就是把基層的工作人員從指標(biāo)和任務(wù)的重壓中解放出來，這就涉及到考核體系和工作方式的改革。因此這部法的推行還必須在不斷的改革創(chuàng)新中完成。

從研究來看，以人為本、優(yōu)質(zhì)服務(wù)對低生育水平的穩(wěn)定會起到積極的效果。研究者認(rèn)為，1980年以來的多次生育意愿調(diào)查結(jié)果表明，育齡婦女的意愿生育水平低于實際生育水平，這恰好從一個側(cè)面說明了中國育齡婦女中非意愿生育的存在，意味著中國的育齡婦女并沒有完全掌握自主的生育權(quán)利。從這方面來說，優(yōu)質(zhì)服務(wù)可發(fā)揮作用的空間很大。

對于一個有著10多億人口的大國來說，人口問題確實關(guān)乎著它的生死存亡?！度丝谂c計劃生育法》的出臺標(biāo)志著這輛巨大的人口列車駛上了一條新世紀(jì)的軌道。