為誰而設(shè)的“私房錢”

近幾年來，國家審計部門加大審計力度，通過對各單位年度經(jīng)費的預(yù)算、決算、計劃項目、財經(jīng)管理、經(jīng)濟(jì)效益等專項審計，發(fā)現(xiàn)在資金使用和財經(jīng)管理上，各單位都不同程度地存在一些問題，有些問題還帶有一定的普遍性。

“小金庫”其外表形形色色，內(nèi)在錯綜復(fù)雜，表現(xiàn)五花八門，“小”已難涵蓋其實質(zhì)，在某些方面，它已經(jīng)成為產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象的一個根源和溫床，嚴(yán)重干擾了財經(jīng)管理秩序。

政府機關(guān)：“預(yù)算外資金”

容量大得驚人

對于政府機關(guān)而言，所謂“小金庫”的準(zhǔn)確稱呼應(yīng)該是“預(yù)算外資金”，其實就是政府自由支配的“私房錢”，它包括行政事業(yè)性收費、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等。“小金庫”的顯著特征是公務(wù)人員利用手中權(quán)力為小集體謀利益，它們就像一道道暗溝，截留著本該屬于“大金庫”的資金，化大公為小公、化小公為私分。

過去，地方政府一直按“預(yù)算外資金”管理非稅收入收繳，采取由執(zhí)收單位自行開票、自行收取、自行存儲的方式，也就催生了私設(shè)“小金庫”等現(xiàn)象。一些擁有收費、罰款權(quán)的特殊行業(yè)、權(quán)力部門，不僅所屬單位“小金庫”眾多，而且資金充裕。因此，我國從2002年起實行收支兩條線。7年來雖三令五申，卻依然未能阻止“小金庫”的擴(kuò)張和蔓延，根本原因就是“小金庫”戴著公家的帽子，實現(xiàn)的是小團(tuán)體和個人利益。這是集體腐敗，人人得益，誰都不愿檢舉揭發(fā)。

一些有權(quán)力的政府部門和事業(yè)單位（比如學(xué)校、醫(yī)院等），可以支配的資金主要有兩大塊，一個是預(yù)算內(nèi)資金，另外一個就是“小金庫”。預(yù)算內(nèi)資金，來自財政撥款，每一筆干什么，花多少，都要說個明明白白。而“小金庫”就不一樣了，特點是“部門所有、自收自支、自行管理”，幾乎相當(dāng)于部門的“私房錢”，主要靠行政收費、越權(quán)創(chuàng)收、行政罰款、非法截留等，相當(dāng)一部分是違規(guī)甚至違法的。

“小金庫”的去向，當(dāng)然是肥水不外流：單位行賄，請客送禮，領(lǐng)導(dǎo)揮霍、亂發(fā)“福利”等——所以清理“小金庫”，靠其自查，而不斬草除根，幾乎是讓貓不吃腥。

“小金庫”雖冠以“小”字，容量卻大得驚人——據(jù)披露的數(shù)據(jù)顯示，1978年，全國預(yù)算外資金為347億元，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的30.6%；1992年，全國預(yù)算外資金為3855億元，相當(dāng)于當(dāng)年預(yù)算內(nèi)收入的90%以上；到了2006年全國預(yù)算外收入總量已與3.9萬億元的國家財政收入不相上下。

由于數(shù)額龐大，又游離于人大以及公眾監(jiān)督視線之外，不僅助長了亂收費、亂攤派和亂罰款等不良風(fēng)氣，成為權(quán)力尋租的溫床，而且擾亂了正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序。正是這些龐大的“小金庫”，支持著巨額的“三公消費”，從而也培育出了數(shù)以萬計的巨貪，葬送了數(shù)不清的官員?？梢哉f，“小金庫”正是很多腐敗現(xiàn)象得以蔓延的“財政支柱”。

【點評】顯然，在全國范圍內(nèi)開展“小金庫”治理工作是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求，是深化收入分配制度、財稅體制等改革的重要內(nèi)容，是建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系、推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的重大舉措。只要各種各樣的“小金庫”不除，政府行政執(zhí)法部門就不肯“放權(quán)”，公開的“三亂”和貪污受賄行為就不可能杜絕。如果能抽去滋生腐敗的“財政支柱”，加強對權(quán)力的監(jiān)督與制約，不僅“小金庫”將無處藏身，集體腐敗行為也將大大減少，和諧社會也必將又往前推進(jìn)一大步。

行政事業(yè)單位：

“小金庫”腐敗的重災(zāi)區(qū)

在近幾年的行政事業(yè)單位審計實踐中，我們發(fā)現(xiàn)，私設(shè)“小金庫”或賬外賬資金的問題在行政事業(yè)單位仍比較普遍，其手段、方法各異，技術(shù)性、隱蔽性越來越強。行政事業(yè)單位設(shè)立的“小金庫”或存留賬外賬，有的是行政事業(yè)單位本身，有的是其部分所屬單位。其金額從十幾萬元到數(shù)百萬元。

北京市檢察機關(guān)近年查處的事業(yè)單位職務(wù)犯罪案件中，有相當(dāng)一部分案件涉及“小金庫”問題。

2003年5月至11月，北京市東城區(qū)工會經(jīng)費審查委員會審計小組對其下屬的事業(yè)單位北京市東四工人文化宮原主任呂松林進(jìn)行離任審計時發(fā)現(xiàn)，呂松林在任職期間，該單位設(shè)有賬外“小金庫”，僅1996年至2002年5月，“小金庫”收入就達(dá)207.92萬元，支出207.52萬元，到審計時僅剩余現(xiàn)金4000元。

后經(jīng)東城區(qū)檢察院查明：1997年3月，呂松林伙同文化宮原辦公室主任宋秋敏、財務(wù)主管張文雙，利用職務(wù)之便，以獎勵承包人為名從單位“小金庫”提取人民幣16萬元，采取讓承包人簽字不領(lǐng)款和在賬上虛假列支的手段將16萬元據(jù)為己有。

此外，檢察機關(guān)還查明：1995年呂松林伙同宋秋敏、張文雙利用職務(wù)便利，采取收款、支出不記賬的手段，將本單位“小金庫”內(nèi)人民幣3萬元作為個人出資款投入北京市潞仙樂園項目；呂松林挪用本單位“小金庫”內(nèi)公款人民幣3萬元給馬某個人使用；宋秋敏利用負(fù)責(zé)管理承包經(jīng)營事項的職務(wù)便利，接受承包人孫某的請托，為其繼續(xù)承包提供幫助，收受其賄賂款人民幣5000元。

2005年8月11日，東城區(qū)法院作出判決：呂松林犯貪污罪、挪用公款罪，被數(shù)罪并罰決定執(zhí)行有期徒刑十年；宋秋敏犯貪污罪、受賄罪，被數(shù)罪并罰決定執(zhí)行有期徒刑六年；張文雙犯貪污罪，被判處有期徒刑五年。

教育系統(tǒng)2001～2006年共查結(jié)商業(yè)賄賂案件涉案金額7379.5萬元。教育部部長周濟(jì)日前指出，少數(shù)高校和地方教育部門發(fā)生的商業(yè)賄賂案件，既有外部經(jīng)濟(jì)交易行為不規(guī)范問題，也有內(nèi)部財經(jīng)紀(jì)律不嚴(yán)、財務(wù)管理不規(guī)范的問題，因此要將加強經(jīng)濟(jì)交易行為監(jiān)督、清理“小金庫”放在突出位置。

如果探察行政事業(yè)單位“小金庫”或賬外賬的來源與渠道，不難發(fā)現(xiàn)，“小金庫”的資金來源及形成大多與其職權(quán)、職能、資產(chǎn)的所有權(quán)有關(guān)。利用這種權(quán)力搞賬外收入，甚至其權(quán)限大小同“小金庫”數(shù)額在一定程度上呈相關(guān)性。“小金庫”的資金多從如下渠道而來：

一是截留收入不在應(yīng)上繳財政預(yù)算外資金賬戶記賬，直接轉(zhuǎn)移到賬外。

二是鉆政策的空子，將違規(guī)代收和搭車收取的款項不入賬，以個人名義存入銀行。

三是利用銀行攬儲業(yè)務(wù)的愿望，將政策性收費不及時上繳，而在銀行賬戶上保留一定的存款額，或?qū)⒋箢~資金轉(zhuǎn)移成定期存款及委托其他機構(gòu)代為理財，牟取利息和額外高息作為“小金庫”。

四是將收取的規(guī)費擅自出借，獲取的利息收入私存“小金庫”。

五是單位與銀行聯(lián)辦儲蓄點（或稱內(nèi)部銀行）由聯(lián)辦的銀行支付儲蓄代辦費，形成“小金庫”。

六是利用一些單位交款后不要正式發(fā)票可打折，將其收入隱藏形成“小金庫”。

七是變賣出租閑置資產(chǎn)收入形成“小金庫”。

八是更多的單位將公房出租收入私設(shè)“小金庫”或直接私分。

九是利用行政事業(yè)或業(yè)務(wù)管理權(quán)，將下屬單位或承包單位上繳的管理費、承包費，設(shè)立“小金庫”。私設(shè)“小金庫”的前提是權(quán)力濫用。從行政事業(yè)單位設(shè)立“小金庫”或賬外賬的形成中，可以尋求審計的相關(guān)方法與對策。

【點評】從審計實踐看，行政事業(yè)單位“小金庫”或賬外賬的設(shè)立形態(tài)可謂五花八門：有的存放在職工食堂賬上；有的放在社團(tuán)組織賬上；有的將現(xiàn)金放入賬務(wù)室或秘密放在具有隱蔽性的其他部門的另一個金庫內(nèi)；有的將部分現(xiàn)金放在財務(wù)人員手中；有的以個人名義在銀行開立存折賬戶，由相關(guān)人員保管；有的是以單位名義改為簡稱后或以某部門名義存入銀行賬戶。行政事業(yè)單位的“小金庫”與其各種權(quán)力密切相關(guān)。當(dāng)前治理腐敗問題，更要注意查處“小金庫”或賬外賬；同時，這也是審計的一個重點內(nèi)容；對其審計查處，會在一定范圍、一定層面上起到加強對權(quán)力的制約與監(jiān)督的作用。

國有企業(yè)：“一把手”、財務(wù)人員陷進(jìn)“小金庫”

政府機關(guān)、行政事業(yè)單位存在的問題，國有企業(yè)同樣存在，且數(shù)量驚人。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，2004年，中央企業(yè)共清理“小金庫”635個，涉及金額2.86億元，這一數(shù)據(jù)僅為一小部分，據(jù)筆者所知，有的大型國有企業(yè)一家的“小金庫”金額就有幾十億元之巨。

2004年以來，北京市東城區(qū)檢察院辦結(jié)的貪污、挪用公款、私分國有資產(chǎn)等職務(wù)犯罪案件共33件，其中涉及私設(shè)“小金庫”引發(fā)的職務(wù)犯罪案件就達(dá)16件，約占案件總數(shù)的49%。發(fā)案單位有駐區(qū)國家機關(guān)、企事業(yè)單位、金融機構(gòu)，司法部門，區(qū)屬單位等，涉案金額小為幾十萬元，大到幾百萬元、上千萬元甚至上億元。

據(jù)東城區(qū)檢察院副檢察長楊淑雅介紹，“小金庫”是滋生腐敗的溫床?！靶〗饚臁辈粌H為少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)使用資金提供了條件，而且，往往成為貪污、挪用或集體私分的對象。有的單位領(lǐng)導(dǎo)將“小金庫”視為私人的錢袋，一些純屬私事的開支也從“小金庫”出；有的“小金庫”方便了公款吃喝和公款行賄；有的單位建立“小金庫”就是為了貪污、挪用或者集體私分。比如，東城區(qū)檢察院查辦的北京某帆布廠原廠長朱某貪污案。該單位違規(guī)設(shè)立了滾動金額達(dá)百萬元的“小金庫”，朱某利用“小金庫”貪污公款3萬余元，又在本單位稅務(wù)登記撤銷過程中為少交稅款，從“小金庫”中支出8000元向地稅局干部行賄。

楊淑雅說，現(xiàn)在“小金庫”的數(shù)額越來越大，由此引發(fā)的職務(wù)犯罪，給國家財產(chǎn)造成了巨大的損失。

據(jù)東城區(qū)檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防處處長支學(xué)軍說，近年來，該院辦理的25件國有企業(yè)人員貪污賄賂案件中，有近四分之一案件涉及“小金庫”，犯罪主體主要是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)人員。如中國絲綢進(jìn)出口總公司某下屬公司總經(jīng)理黃某貪污39萬元案，黃某不但擅自設(shè)立“小金庫”，而且在“小金庫”收支上一個人“說了算”，先是用廢發(fā)票報銷貪污5萬余元，后又直接從“小金庫”支出20多萬元據(jù)為己有。

此外，北京某公司經(jīng)理李某貪污案、北京某商業(yè)公司出納王某挪用公款案等都涉及從“小金庫”拿錢長期未被發(fā)現(xiàn)問題。

【點評】“小金庫”誘發(fā)的職務(wù)犯罪案件涉及人員主要是單位“一把手”和具體經(jīng)辦的財務(wù)人員、管理人員，可以說，單位“一把手”和財務(wù)人員已成為因私設(shè)“小金庫”導(dǎo)致職務(wù)犯罪頻發(fā)的涉案群體?！?/p>