公共服務供給與政府責任定位

摘 要:作為政府介入的一種服務供給方式,公共服務不同于公共行政。為了保障社會和諧,政府有責任提供均等化的底線公共服務。那些超出底線之外的公共服務需求,則可通過市場化途徑予以滿足。在國家規(guī)定的底線公共服務之上,發(fā)達地區(qū)可根據自身的財政狀況,適當提高公共服務供給水平。對于經濟落后地區(qū)來講,由于地方財政能力有限,中央需通過轉移支付方式協助地方擔負起底線公共服務責任。

關鍵詞:公共服務;底線;政府責任

中圖分類號:D693.6 文獻標識碼:A

文章編號:1003—0751(2009)04—0005—04

自20世紀80年代以來,隨著市場化改革的不斷推進,中國許多公共服務領域引入了市場化供給機制。這種使用者付費機制,一方面提高了公共服務的供給效率,另一方面也引發(fā)了諸如住房難、就學難、看病難等民生問題。在市場化改革使得收入差距不斷擴大的情況下,依靠向使用者收費的公共服務融資機制,越來越阻礙著低收入人群獲得均等化公共服務的機會。為化解上述矛盾和問題,中共十六屆六中全會制定的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出了“完善公共財政制度,逐步實現基本公共服務均等化”的目標。本文著重探討公共服務的供給方式及政府責任定位。

一、公共服務的概念內涵

關于公共服務的涵義,存在著兩種不同的理解。一種是廣義的理解,它把政府的所有行政行為都視為公共服務。在這個意義上,所有政府機構都是公共服務機構,政府依法從事的各種活動都具有公共服務性質,公共服務成為了公共行政的代名詞。另一種是狹義的理解,它把公共服務看做是政府的重要職能之一。在這里,公共服務專指公共部門運用公共資源提供的以滿足社會成員的普遍需求為目的的服務行為。

筆者認同狹義上的界定。公共服務不同于公共行政。公共服務是政府介入的一種服務供給機制,而公共行政是以政府為主體的一種權力運行機制。公共服務是一種普遍性的服務活動,可以使公民的某種直接需求得到滿足,如基礎教育、公共衛(wèi)生、公共住宅等,而公共行政是規(guī)范公民開展社會活動的行為。公共服務可以由公民根據個人需要進行一定程度的選擇,公共行政則要求公民必須接受。公共服務涉及的人與人之間的關系是平等的,公共行政則是自上而下的等級關系。

按照不同的標準,可以對公共服務進行不同的分類:(1)根據公共服務是否具有排他性和競爭性,可以分為純公共服務和準公共服務。人們通常所說的公共服務,一般既包括純公共服務,也包括介于公共服務和私人服務之間的“準公共服務”。(2)根據個人對公共服務的依賴程度,可分為底線公共服務和一般公共服務。底線公共服務是指政府應該提供的最低范圍的公共服務。除底線公共服務之外的政府服務,都屬于一般公共服務,如高等教育、收費公園、收費高速公路等。

有一種觀點把直接與民生問題密切相關的公共服務,包括教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)和再就業(yè)服務、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施、社會治安等,都看做是底線公共服務。很顯然,如果把教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等都列入底線公共服務,是難以實現中央提出的底線公共服務均等化目標的。因此,底線公共服務只能涉及其中的義務教育、公共衛(wèi)生、基礎科學研究、公益性文化事業(yè)和社會救濟等。

二、公共服務的供給方式

由于存在市場失靈問題,政府有責任提供公共服務,但并非所有的公共服務都必須由政府直接生產。早在1959年,經濟學家理查德?A?馬斯格雷夫就對公共需求的“供應”與“生產”進行了基本的區(qū)分。文森特?奧斯特羅姆、查爾斯?蒂博特和羅伯特?沃倫進一步指出,公共產品和服務的“生產”(producing)和“供應”(providing)需要區(qū)分開來,前者既可以由私人部門承擔,也可以由公共部門承擔,要允許在生產這些服務的機構之間開展最大限度的競爭。

薩瓦斯在區(qū)分“供應”與“生產”的基礎上,總結了公共服務供給(delivering)的10種不同的制度安排,它們分別是:(1)政府服務。即政府同時扮演著公共服務的生產者和安排者雙重角色。一些政府部門使用自身職員,或者設置附屬性的企事業(yè)單位,親自指揮生產并提供公共服務。(2)政府出售。是指政府將自身擁有的一些公共服務資源,通過市場化途徑出售給私人部門使用。例如,在美國的城市管理中,政府可出租警員為私人部門舉辦的以營利為目的的大型活動提供安全保衛(wèi)。(3)政府間協議。即政府之間或行政部門之間達成協議,由某個政府或行政部門支付費用,委托或雇用另一個政府或行政部門提供某些公共服務。例如,一個位于市區(qū)的區(qū)政府與某個郊區(qū)政府達成協議,委托郊區(qū)的環(huán)衛(wèi)或水資源部門提供糞便和污水處理服務。(4)合同承包。是指政府與私人企業(yè)、非營利組織簽署關于服務的生產合同。(5)特許經營。是指政府將壟斷性特權給予某個私營企業(yè),讓它在特定領域里提供特定公共服務。特許經營通常由政府實施一定的價格管制。(6)政府補助。是指政府對一些收費性的準公共服務的生產者提供補貼。政府補貼可以通過補助和憑單兩種不同的方式實施。其中,補助是對生產者的補貼,憑單是對消費者的補貼。(7)憑單制。即政府對特定公共服務的消費者給予專門補貼。(8)自由市場。是指政府在基本不介入的情況下,由消費者自行安排某種服務并選擇生產者。(9)志愿服務。是指由志愿人員和慈善組織提供的公共服務項目。(10)自我服務。是指個人通過自我?guī)椭⒆越o自足的方式提供公共服務。它是公共服務的最原始供給方式。

上述10種公共服務供給方式中,只有“政府服務”和“政府間協議”的生產者和安排者都是公共部門,其他8種都不同程度地涉及私人部門。這10種供給方式既可以單獨使用,也可以混合使用,從而形成公共服務供給的多中心制度安排。以城市公共交通為例,既有特許經營的出租車和地鐵服務,也有政府補貼的公交服務、自由市場的包車服務以及私家車的自我服務。隨著公共服務供給由單中心機制向多中心機制的轉變,政府和私人部門會形成公私合作的伙伴關系。這種多中心供給機制并不意味著政府可以放棄公共服務的安排責任,但政府履行責任的方式卻發(fā)生了變化。正如薩瓦斯所指出的,(公共)服務提供或安排與服務生產之間的區(qū)別十分重要,它是整個民營化概念的核心,是政府角色界定的基礎。所謂公共服務的民營化,其實就是表明,對于那些屬于政府天職的公共服務,政府應該是個安排者,決定什么應該通過集體去做、為誰而做、做到什么程度和水平、怎樣付費等問題。至于公共服務的生產和提供,完全可以通過合同承包、補助、憑單、特許經營等形式,由私人機構或社會機構來完成。

三、政府的公共服務責任

由于個人在智力、體質、家庭、能力、社會關系等方面存在很大差異性,即使賦予社會成員相同的發(fā)展權利和機遇,個人利用權利和機遇所產生的結果也可能完全不同。有的人成為百萬富翁,有的人卻窮困潦倒,甚至陷入饑寒交迫的境地。為了防止出現從人的狀態(tài)向動物狀態(tài)的異化,政府不能以任何名目和理由把任何人排除在最低需求的均等分配之外。為了保障人人都能享受經濟發(fā)展和社會進步帶來的好處,政府有責任給全體社會成員提供均等化的底線公共服務。所謂底線公共服務,即保障個人基本生活和發(fā)展權利所必不可少的公共服務。一個人如果缺少了底線公共服務,那就保證不了其在既定社會狀況下維持謀生和發(fā)展的基本條件。對那些在經濟和社會發(fā)展過程中受益最少的弱勢群體,政府有必要給予額外的物質幫助和利益補償,對基本社會福利和底線公共服務實行均等化分配。

自由資本主義的教訓表明,如果無視社會最底層民眾的利益訴求,不僅容易導致貧富懸殊、社會動蕩,甚至可能引發(fā)暴力對抗、政治革命等嚴重后果。因此,從構建和諧社會考慮,政府應保障每個公民都能享受到最基本的底線公共服務,即使是流浪漢和乞丐也不例外。底線公共服務是維護人的尊嚴和促進社會合作的基礎性公共品,它應當是政府的基本職責所在。和諧社會的最起碼要求是,所有國民均可以享受到均等的、無差別的底線公共服務。在既定的公共財政條件下,構建惠及全民的底線公共服務體系,需要通過一系列的制度安排予以保障。

首先,在制度上給公共服務設立底線標準,以明確政府責任和凸顯公民權利。底線公共服務的基本制度安排主要有社會保障制度、義務教育制度、公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助制度等。提供義務教育、公共衛(wèi)生和最低生活保障等最基礎性的公共服務,應當成為政府的基本職責。對于社會公眾來講,享受底線公共服務是一種權利;對于政府來講,提供底線公共服務是一種責任。從社會保障方面來講,一個失業(yè)者依靠最低生活保障金和公共衛(wèi)生保健,就可以維持基本的生存保障。一個老人依靠最低生活保障和醫(yī)療救助,就可以獲得最基本的社會保護。這些都是政府應盡的基本責任。當前,我國正在致力于構建社會主義和諧社會,各級政府應把提供底線公共服務作為優(yōu)先考慮的政策目標。如果不能履行最起碼的底線責任,政府的權威性和公信力就會受到消解。

其次,在國家規(guī)定的底線公共服務標準之上,經濟發(fā)達地區(qū)可以根據自身的財政狀況,適當提高公共服務供給水平。比如,我國《義務教育法》規(guī)定,全國實行九年制義務教育,九年制是義務教育的底線,它對地方政府具有約束力。但這并不妨礙經濟發(fā)達地區(qū)將義務教育的年限提高到10年或12年,只要地方政府擁有足夠的財政保障就可以了。對于經濟落后地區(qū)來講,由于地方政府的財政能力有限,難以履行國家規(guī)定的底線公共服務,中央政府需要通過轉移支付、專項撥款等方式,協助地方政府擔負起底線公共服務的責任。

最后,政府有責任提供底線公共服務,但并不是說所有的公共服務都應當由政府提供。那些超出底線公共服務之外的服務需求,就不再是政府的責任范疇,應主要通過市場途徑或社會途徑予以滿足。例如,政府有責任保障每個學生都能接受九年制免費義務教育,但這并不意味著政府要保障每個學生都能到當地最好的學校接受教育。那些超出底線服務的教育需求,即使是義務教育,也可以引入市場機制,即由民辦或私立學校提供教育資源,按照使用者付費原則,對學生收取學費和雜費等費用。

四、改進公共服務的政策選擇

自改革開放以來,經過30年的經濟快速發(fā)展,我國在財政上已經有條件實行全民最低社會保障,具備了實施均等化底線公共服務的穩(wěn)定資金來源。無論是中央政府還是地方政府,都應從擴大扶貧范圍、保障最低收入者的受教育權、提供基本的醫(yī)療服務等方面入手,加快推進政策創(chuàng)新,給公共服務設立底線,不斷改進公共服務水平。

1.明確界定底線公共服務標準,強化政府的公共服務責任。當前,在收入差距不斷拉大的情況下,公共治理有必要明確界定政府應當提供的底線公共服務項目及相關標準,并通過公共服務立法和制度建設,強化中央和地方各級政府的行政責任。底線公共服務涉及最低生活保障、失業(yè)救助、廉租住房、公共衛(wèi)生、醫(yī)療救助等民生需求,以及基礎教育、就業(yè)培訓、就業(yè)服務、基礎設施等發(fā)展需求。為社會成員提供最基本的生存和發(fā)展需求,應當成為政府應盡的基本職責。

2.加大社會性支出的比重,收縮維持性支出和經濟性支出的比重。從政府的財政支出結構看,一般可以分為以行政管理支出為主的維持性支出,以政府投資為主的經濟性支出,以教育、衛(wèi)生、社會保障為主的社會性支出。社會性支出一般還包括公共住房(如廉租房的補貼)、基礎設施支出等。有研究顯示,我國社會性支出占財政總支出的比重非常低,僅為24%,它遠低于發(fā)達國家(49.5%)和中等收入國家(42.1%)的水平,也低于低收入國家(27.5%)的水平。從支出結構看,絕大部分社會性支出被用于城市教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障,農村地區(qū)的基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障投入嚴重不足。政府應擴大社會性支出比重,讓低收入群體也能獲得均等化的底線公共服務。

3.底線公共服務由政府免費提供,一般公共服務需求則可通過市場化機制解決。政府有責任免費提供底線公共服務,但并非所有的社會服務都應由政府承擔責任。那些超越底線公共服務的高層次服務需求,即使屬于公共服務的范疇,也不宜過分強調政府的供給責任,而應更多強調競爭、私人參與等市場化運作機制的作用。在市場化運作機制下,政府只要加強市場監(jiān)管責任即可。對于底線公共服務,政府擔負著“安排者”的責任,既可交由公共事業(yè)部門直接生產,也可以通過合同外包、政府補助、特許經營等形式由私營部門進行生產。在內部生產的情況下,需要不斷完善激勵和問責機制,提高公共服務的供給效率和質量。

4.拓展公眾參與的有效途徑,保障弱勢群體的底線公共服務需求。當前,在實際政策制定過程中,有些行政部門不是以公共利益為重,而是以小集團利益為重,它們名義上是為公眾服務,實際上卻處處都在謀求本行業(yè)、本部門、本單位的特殊利益。保障人人都能享受到底線公共服務,需要擴大公眾參與的有效渠道,捍衛(wèi)弱勢群體的利益表達權利,讓他們也能參與提供底線公共服務的政策制定過程。群眾的眼睛是雪亮的,只有依靠人民群眾的監(jiān)督作用,才能防范政府部門謀求特殊利益的分利集團行為,更好地維護和保障弱勢群體的底線公共服務需求。

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責任編輯:思 齊