社會(huì)保障模式—思考與構(gòu)建

陳永生

摘 要 社會(huì)保障是社會(huì)文明和國(guó)家發(fā)展的重要標(biāo)志,目前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期,推行社會(huì)保障改革,對(duì)于改善民生,提高社會(huì)成員的心理安全預(yù)期、擴(kuò)大內(nèi)需、驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和構(gòu)建和諧社會(huì)具有標(biāo)志性的意義。但社會(huì)保障模式的選擇和構(gòu)建,關(guān)系到社會(huì)保障的發(fā)展。本文分析了普惠型社會(huì)保障模式在我國(guó)的不可行性,進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建新型社會(huì)保障模式的幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞 社會(huì)保障模式 補(bǔ)缺型社會(huì)保障 普惠型社會(huì)保障

中圖分類號(hào):F840.61文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、問題的提出及社會(huì)保障模式的路徑選擇

社會(huì)保障模式是對(duì)不同社會(huì)保障的內(nèi)在基本規(guī)定性及主要運(yùn)行原則的理論概括,它反映了一國(guó)在某一歷史時(shí)期社會(huì)保障制度的戰(zhàn)略方向①,在實(shí)行社會(huì)保障制度的過程中具有指導(dǎo)和借鑒作用。

社會(huì)保障模式劃分的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)各不相同,按資金籌集方式劃分為保險(xiǎn)型社會(huì)保障制度模式、全民福利社會(huì)保障制度模式、個(gè)人儲(chǔ)蓄型社會(huì)保障模式、國(guó)家單位型社會(huì)保障模式;按照保障對(duì)象范圍劃分為普惠型社會(huì)保障模式和補(bǔ)缺型社會(huì)保障模式;按勞動(dòng)力的“非商品化”和福利的“分層化”程度的強(qiáng)弱劃分為自由主義體制、保守主義體制、社會(huì)民主主義體制模式。本文出于研究目的的需要,從社會(huì)政策保障對(duì)象范圍視角將社會(huì)保障模式劃分為補(bǔ)缺型社會(huì)保障模式和普惠型社會(huì)保障模式。

(一)補(bǔ)缺型社會(huì)保障模式。

補(bǔ)缺型社會(huì)保障模式也被稱為剩余型社會(huì)保障,是指當(dāng)家庭和市場(chǎng)機(jī)制癱瘓時(shí), 國(guó)家為社會(huì)無(wú)法自助者提供暫時(shí)性和救濟(jì)性的救助。補(bǔ)缺型社會(huì)保障能夠起到支持和防止意外的作用,是把市場(chǎng)和家庭看作滿足個(gè)人需求的主要制度結(jié)構(gòu),只有在市場(chǎng)和家庭都不能滿足個(gè)人的最基本需求時(shí),社會(huì)政策才介入其中,而且也只是提供暫時(shí)的幫助,政府扮演的角色是邊緣性的。

(二)普惠型社會(huì)保障模式。

普惠型社會(huì)保障模式是指為全體公民提供的保障,是一種制度化的常態(tài)性社會(huì)制度,是社會(huì)制度結(jié)構(gòu)中常規(guī)化、永久性的重要組成部分,保障對(duì)象擴(kuò)展到社會(huì)的全體公民,從而實(shí)現(xiàn)了由選擇型保障到普惠型保障的轉(zhuǎn)變,但也存在由于社會(huì)保障支出較高而產(chǎn)生福利依賴等一系列問題。

目前我國(guó)社會(huì)保障模式補(bǔ)缺型和普惠型二者并存,城市人員享受覆蓋保障全面的普惠型社會(huì)福利,農(nóng)村老弱病殘人員享受低水平的補(bǔ)缺型社會(huì)救濟(jì)。碎片化的城鄉(xiāng)二元分割導(dǎo)致廣大農(nóng)民被排除在體制外,這既對(duì)為社會(huì)進(jìn)步作出重大犧牲的農(nóng)村、農(nóng)民既是一種巨大的不公平,又不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建,因此選擇一種植根于我國(guó)國(guó)情的、中國(guó)特色的社會(huì)保障模式尤為重要。

二、普惠型社會(huì)保障模式的不可行性

在我國(guó),一直存在補(bǔ)缺型和普惠型社會(huì)保障模式的爭(zhēng)論,選擇何種模式,歸根結(jié)底取決于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展水平,而與社會(huì)意識(shí)形態(tài)無(wú)關(guān),目前有學(xué)者提出建立普惠型社會(huì)保障,構(gòu)建福利社會(huì),筆者認(rèn)為應(yīng)謹(jǐn)慎對(duì)待。本文主張實(shí)行補(bǔ)缺型反對(duì)普惠型的社會(huì)保障模式,理由有下:

(一)政治因素。

從政治因素來說,城鄉(xiāng)二元分割和戶籍嚴(yán)格限制人為的使社會(huì)保障資源分隔開來,國(guó)家為城市成員提供了幾乎涵蓋全部的社會(huì)保障需求,導(dǎo)致相當(dāng)一部分人不勞動(dòng),躺在國(guó)家社會(huì)保障上享清福。而對(duì)于相對(duì)多數(shù)的弱勢(shì)群體卻僅僅滿足他們最低的生活需要,社會(huì)保障制度碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象的主要原因并不絕對(duì)是城鄉(xiāng)二元發(fā)展的失衡和戶籍政策的分割,很大程度上與國(guó)家的計(jì)劃模式及推行農(nóng)村反哺城市的戰(zhàn)略有關(guān),當(dāng)時(shí)一切優(yōu)先滿足、發(fā)展城市,顯然這是一種不公平,也是社會(huì)保障資源的浪費(fèi),這顯然不利于社會(huì)安定和和諧社會(huì)的構(gòu)建。但這種二元分割的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)在相當(dāng)長(zhǎng)的一定時(shí)期不可能有根本性的改變,實(shí)行普惠型的社會(huì)保障,只是暫時(shí)給予他們?cè)陔[形的機(jī)會(huì)和起點(diǎn)上的平等,但在將來的發(fā)展中不平等的偏差很難控制,難以保證結(jié)果的平等,甚至這種所謂的“平等”可能帶來更大的不公平,城市反哺農(nóng)村,并不是城市對(duì)農(nóng)村的恩惠,對(duì)于農(nóng)村只是一種遲到的補(bǔ)償。

(二)經(jīng)濟(jì)因素。

首先,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是制約社會(huì)保障模式的關(guān)鍵,決定著社會(huì)保障模式的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和社會(huì)化程度。雖然改革開放以來我國(guó)經(jīng)濟(jì)有較大程度的提升,但是生產(chǎn)力仍然不足夠發(fā)達(dá),目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚不足以同等覆蓋全體國(guó)民,不可能復(fù)制西方國(guó)家高福利保障的模式,況且城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展不平衡,而且差距還在持續(xù)明顯拉大,不僅體現(xiàn)在收入差距上,也體現(xiàn)在人口結(jié)構(gòu)之間。這就使得實(shí)行普惠型保障模式全面、公平、公正的覆蓋全體社會(huì)成員成為不可能。

其次,有利于避免社會(huì)保障能上不能下的剛性發(fā)展。邊沁認(rèn)為人類具有“避苦求樂”的天性,馬爾薩斯在《人口原理》中指出“如果一個(gè)男人想自己病了,妻子兒女可以靠救濟(jì)為生,那他便忍不住去酒館喝酒,當(dāng)他知道發(fā)生這種意外,妻子兒女將餓死或乞討,那他將不會(huì)這樣做”②,高保障無(wú)疑會(huì)使得社會(huì)成員出現(xiàn)福利依賴。社會(huì)保障“能上不能下”的剛性比較突出,由于全面、全民的社會(huì)保障加之其剛性發(fā)展,這對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康快速發(fā)展是極為不利的。

第三,普惠型社會(huì)保障模式資源配置效率不高。從帕雷托資源最優(yōu)配置的經(jīng)濟(jì)角度來來說,普惠型社會(huì)保障模式保障對(duì)象雖然面向全體公民,但同一種社會(huì)保障帶給窮人和帶給富人的效用是完全不同的,況且社會(huì)成員的需求具有個(gè)性難以統(tǒng)一化,容易造成社會(huì)保障資源的閑置和浪費(fèi),從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說對(duì)于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是不利的,而補(bǔ)缺型的社會(huì)保障則可以因人而異的提供社會(huì)保障,如區(qū)分城鄉(xiāng)不同需求提供保障,具有較高的效率。

(三)社會(huì)文化因素。

第一,土地政策的制約。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書中曾指出鄉(xiāng)土性的中國(guó)社會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民離不開土地,農(nóng)民靠土地獲得保障,保障水平長(zhǎng)期停留在較低層次。加之目前土地政策的流轉(zhuǎn)放活,逐漸剝離了農(nóng)民和土地的關(guān)系,使得農(nóng)民“直接”轉(zhuǎn)為無(wú)地的城市人,卻無(wú)法享有城市居民的社會(huì)保障;第二,文化因素的制約。社會(huì)保障模式也受制于思想文化的制約,我國(guó)儒家歷史文化根深蒂固,幾千年傳統(tǒng)的養(yǎng)兒防老仍然具有很大的生存空間,尤其實(shí)在廣大的農(nóng)村地區(qū),家庭仍起主要的支柱功能,普惠型社會(huì)保障并不能保障到農(nóng)村,農(nóng)村也很難復(fù)制城市的社會(huì)養(yǎng)老之路;第三,人口因素制約。我國(guó)老年人口數(shù)量大,老齡化速度快,人口老齡化具有不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的特點(diǎn),是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的前提下進(jìn)入老齡化社會(huì),屬于典型的“未富先老”,且人均預(yù)期壽命不斷延長(zhǎng),這給推行撒胡椒面式的普惠型社會(huì)保障帶來了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

三、我國(guó)社會(huì)保障模式的構(gòu)建

(一)責(zé)任主體。

亞當(dāng)·斯密提出政府的義務(wù)之一在于盡可能地保護(hù)社會(huì)成員,使其免收侵犯,可以說政府存在的目的是為了社會(huì)成員的幸福,對(duì)于社會(huì)保障模式的構(gòu)建,無(wú)疑政府是絕對(duì)的責(zé)任主體。從宏觀層次來說,政府是社會(huì)制度制定者和宏觀政策執(zhí)行者,政府責(zé)任主要體現(xiàn)在制度的設(shè)計(jì)、模式的構(gòu)建、理念的提升;從微觀層次而言,政府又是社會(huì)資源的監(jiān)督者和市場(chǎng)資源的調(diào)配者,社會(huì)保障資金的分配、法律責(zé)任的監(jiān)管等。強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)責(zé)任,并不意味著政府完全包辦,社會(huì)保障的各個(gè)子系統(tǒng)政府的責(zé)任程度不一。對(duì)于陷入生存危機(jī)、瀕臨生存邊緣的社會(huì)弱勢(shì)群體的社會(huì)救助,政府理應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任;同樣對(duì)于關(guān)系全民福祉的社會(huì)福利以及社會(huì)優(yōu)撫,政府也應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任;而對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn),政府、社會(huì)、個(gè)人合理分擔(dān)責(zé)任。政府責(zé)任應(yīng)實(shí)現(xiàn)有限和無(wú)限的統(tǒng)一,只有明晰政府的主導(dǎo)責(zé)任,才能有效激發(fā)其他責(zé)任方的積極性,才能更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

(二)資金來源。

資金是社會(huì)保障的題中之義,沒有資金作為后盾,一切都是空談。社會(huì)保障屬于全國(guó)性的優(yōu)效公共物品,社會(huì)保障的資金支出自然要由政府財(cái)政承擔(dān)責(zé)任。由于歷史計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的原因,我國(guó)初期的社會(huì)保障屬于大包大攬的完全福利性質(zhì)的,公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入缺乏制度性、持久性的安排,加之經(jīng)濟(jì)水平較低,公共財(cái)政投入規(guī)模體量較小,社會(huì)保障的保障水平不高,且內(nèi)容較為單一。而目前我國(guó)的社會(huì)保障支出占GDP的比例也較小,2006年全口徑的社會(huì)保障支出為1.1萬(wàn)億,這個(gè)僅占GDP的5.2%[3],這個(gè)比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于一般國(guó)家的10%,從這個(gè)角度來說,我們的政府需要承擔(dān)起來更多的財(cái)政責(zé)任,而不是把責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給個(gè)人、社會(huì)。國(guó)家財(cái)政加大對(duì)社會(huì)保障投入的同時(shí),要開辟新的資金增長(zhǎng)點(diǎn),如發(fā)行社會(huì)保障彩票、鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)等。同時(shí)考慮到社會(huì)保障的剛性發(fā)展規(guī)律,對(duì)社會(huì)保障的投入要結(jié)合國(guó)情,循序漸進(jìn)的適度增長(zhǎng),步子不宜跨的過大。

(三)籌資模式。

社會(huì)保障的籌資模式主要有現(xiàn)收現(xiàn)付制(近期橫向收付平衡原則為指導(dǎo))、完全積累制(遠(yuǎn)期縱向收付平衡原則為指導(dǎo))、部分積累制(近期橫向收付平衡原則與遠(yuǎn)期縱向收付平衡原則相結(jié)合作為指導(dǎo))。三者各有其適用性,至于具體針對(duì)我國(guó)老齡化現(xiàn)狀,如果繼續(xù)采用現(xiàn)收現(xiàn)付的籌資方式,有可能使社會(huì)保障費(fèi)用陷入收支難以平衡的困境,即使強(qiáng)制達(dá)到了收支平衡,要么是以犧牲社會(huì)成員保障需要為代價(jià),要么是以沉重的稅負(fù)為代價(jià)。這都不利于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的健康、和諧發(fā)展。而完全積累制意味著要籌集大量的資金,隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步,發(fā)生通貨膨脹是必然的,這就會(huì)造成資金的貶值。而部分積累制,具有較靈活的機(jī)動(dòng)性,能夠保持相對(duì)的穩(wěn)定,所以選擇部分積累制,恰好規(guī)避了現(xiàn)收現(xiàn)付和完全積累的缺陷,發(fā)揚(yáng)了二者的優(yōu)點(diǎn),保證社會(huì)保障基金的安全和保值增值。

四、結(jié)論

世界上并不存在被公認(rèn)的最佳社會(huì)保障模式,只有致力于本國(guó)特色、植根于國(guó)情民情的社會(huì)保障模式才是最有效的。在選擇社會(huì)保障模式時(shí),不能為了單純地追求所謂意識(shí)形態(tài)上的吻合而不考慮本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和社會(huì)保障的基礎(chǔ)情況,理性的社會(huì)保障模式,必須是既遵守社會(huì)保障發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律,又尊重本國(guó)國(guó)情實(shí)際的制度模式。我們主張補(bǔ)缺型的社會(huì)保障模式并不是放棄對(duì)普惠型社會(huì)保障的追求,只是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展情形下不適宜構(gòu)建普惠型社會(huì)保障模式,補(bǔ)缺型社會(huì)保障模式更加有利于經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

(作者:南京大學(xué)公共管理學(xué)院,南京大學(xué)組織文化研究所碩士研究生 研究方向:人力資源和社會(huì)保障)

注釋:

①任保平.中國(guó)社會(huì)保障模式的選擇與構(gòu)建.學(xué)術(shù)論壇,1998年第1期,第44頁(yè).

②馬爾薩斯.人口原理.商務(wù)印書館,1996年版,第35頁(yè).

③此處的全口徑社會(huì)保障支出包括財(cái)政性社會(huì)保障支出、社會(huì)保險(xiǎn)基金支出、福利服務(wù)支出、補(bǔ)充保障支出四種主要指標(biāo),數(shù)據(jù)根據(jù)2006年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒測(cè)算.

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