西方發(fā)達國家議會監(jiān)督制度探析

王國聚

西方國家的議會除了行使立法權、財政權之外,還對政府有強大的監(jiān)督權,包括不信任投票權,對政府的政策、決策、行為進行的質詢和調查權,對財產收支計劃的完成情況、財政收支情況和財政政策實行檢查權,對外交和戰(zhàn)爭的監(jiān)督權及對政府及其工作部門人員的彈劾和任命批準權等。

考察西方各國議會制度可以發(fā)現,一國的議會除了行使立法權、財政權及其他權利之外,還享有對政府強大而廣泛的監(jiān)督權。在現代西方國家,議會的監(jiān)督職能顯得日益重要。這一方面固然是因為行使監(jiān)督權乃是民主體制下議會職能的重要組成部分;另一方面也是因為行政權在各國均呈現出日益擴張的趨勢,欲維護責任政府和有限政府的原則,就要對其權力進行全面的監(jiān)督和制約。因此,無論各國憲法是否對議會的監(jiān)督權作出了明確規(guī)定,對政府及其職能部門的各種行為進行監(jiān)督和控制始終是議會所不能推卸又極為重要的職責,它體現了資產階級的分權學說和權力制衡原則,是現代西方監(jiān)督體制中最主要和最具代表性的監(jiān)督制度,是一國行政體制管理科學化中不可缺少的重要組成部分。

由于西方各國政體和歷史傳統的不同,議會監(jiān)督權的內容也不盡相同,一般來說,議會制國家的議會對政府的監(jiān)督權更大一些(比如英國議會享有對政府的信任或不信任投票權、對政府及其各部門的辯論權和質詢權等),而總統制國家議會的監(jiān)督權就要小一些(例如美國國會對政府不能投不信任票,也沒有質詢之說)。西方議會監(jiān)督權的內容多種多樣,手段方式不一,綜合各國情況,大致包括:不信任投票權;對政府的政策、決策、行為進行的質詢和調查權;對財政收支計劃的完成情況、財政收支情況和財政政策實行檢查權;對外交和戰(zhàn)爭的監(jiān)督權及對政府及其工作部門人員的彈劾和任命批準權等。

一、不信任投票權

不信任投票權,亦稱倒閣權或通過譴責案權,是議會制約、監(jiān)督政府的有力手段。它起源于19世紀40年代的英國,直接指向、直接處理政府的執(zhí)政資格。

在西方責任內閣制國家里,內閣由議會選舉,也必然向議會負責,因此內閣推行的施政綱領、一般政策必須得到多數議員的支持,否則議會可以提出不信任案。從西方國家議會的實踐來看,議會對執(zhí)政黨表示的不信任的方式有以下幾種:①議會通過對執(zhí)政黨內閣的施政綱領或內閣組成的不信任案;②議會拒絕通過有關執(zhí)政黨政府的重要議案、政府的預算案、財政案或拒絕批準政府締結的國際條約;③執(zhí)政黨政府就某一重大決策主動向議會提出要求信任表決,但在表決中失敗;④議會通過一項反對執(zhí)政黨政府提案的反提案以及通過對政府的譴責案[1]。而提出不信任案的原因主要有兩個方面:一是議會對政府的施政綱領、重大決策等有不同意見可以提出不信任案;二是議會對政府成員的重大違法失職行為也可以引發(fā)議會提出對政府的不信任案。按照代議制原則,政府的存在是以議會的信任為條件的,如果這一不信任案獲得議會多數通過,或者議會通過對政府的譴責案,就表明政府失去議會多數的支持,其后果是:要么政府必須辭職,要么提請國家元首解散議會,重新舉行大選,由新的議會決定政府的去留。由此可見,不信任案是既對著政府又同時對著議會本身的一把雙刃劍,當議會提請對政府的不信任投票的同時,也要承擔被政府解散的風險。

二、施政監(jiān)督權

議會對政府的施政監(jiān)督權主要是通過質詢和調查兩種方式進行的。

(一)質詢權

質詢是指議會議員就政府的施政綱領、行政措施以及其他事項等向政府首腦或高級官員等提出質疑或詢問,要求其予以解釋、說明、答復,并據此進一步采取措施的權利。在美國等總統制國家中,由于政府不對議會負責,議會沒有質詢權,而在英國等議會制國家,政府產生于議會,向議會負責,因此,議會一般都擁有對政府的質詢權,并且質詢是這些國家的議會監(jiān)督政府的重要方式。質詢的主體一般是議會及其成員,而對象則是政府及其主要組成人員,質詢的內容主要涉及公共政策、重大社會事件以及政府官員的行為等。

質詢,分為詢問和質問,詢問主要針對一般問題,多為議員就某事向政府發(fā)問或向個別行政官員所掌握的事項詢問,被詢問的政府官員必須答復,它只構成質詢者與被質詢者之間的問答和補充問答,不構成議會的議題;質問所提出的問題是比較重要的,大多涉及重大的政府行為,它除了質詢者與被質詢者之間的問答以外,往往構成議會的議題,并附有辯論,辯論終結可能導致議會對政府提出信任和不信任的表決。

各國議會都為質詢安排了專門的時間,并規(guī)定了質詢提出和答復的程序。比如在英國,《平民院議事規(guī)則》第十八條規(guī)定:質詢應當以書面形式提交給議事臺辦公室,在質詢通知上應當注明要求口頭答復還是書面答復,議長在接到質詢案后,應當轉送有關的政府機關,由其在一定時間內給予答復,要求書面答復的,有關的大臣應當在指定的日期向該議員提供答復;要求口頭答復的,議會可以要求有關大臣在指定的時間到議會口頭答復質詢。

正如英國法學家詹寧斯所說:“一個議員無論是想要糾正一個錯事,還是想要攻擊哪個大臣,提出質詢的權力總是重要的。它迫使各部在他們的行動中謹慎小心;它能防止一些小小不公平之事,這些事情是如此普遍地和官僚主義連在一起的;他迫使行政人員去注意個人的不平之處?！盵2]

(二)調查權

調查權,即議會對政府行為是否違法進行調查的權力,亦稱“國政調查”,是西方議會監(jiān)督政府的重要手段之一。議會對政府進行“國政調查”起源于17世紀時的英國,是議會為了行使其固有的立法權、預算權、人事權、審議權等而了解民意、查明事實的重要手段,也是議會了解政府的有關行為、對其實施有效監(jiān)督不可或缺的方法。

在各國的議會中,調查權的大小也不盡相同,調查的內容也不盡一致,一般包括:圍繞行使立法權進行的調查(政府是否切實負起“執(zhí)法”責任,保證法律的實施);選舉調查(選舉中是否有違法、舞弊行為);政治調查(政府執(zhí)政時是否有違法行為);人權調查(政府及政府官員是否侵犯公民基本權利)。調查的方法一般是由議會各委員會舉行各種聽證會、調查會,議會有權傳喚證人,要求有關政府官員或公民個人在聽證會上公開或秘密地提供證詞和記錄,提供偽證的要承擔法律責任,被傳喚者如果拒絕出席作證,將以“藐視議會”罪由司法機關起訴[3]。

一般性的調查包括視察、考察、走訪等,沒有嚴格的程序。確認某種事實的專門調查或特別調查包括國政調查、聽證調查和特別委員會調查等,其適用范圍可能涉及政府要員、法院法官的某些違法行為。調查的程序大致是:①通過議會一定數量的議員表決通過或由議會授權某委員會決定而提出;②組織專門或臨時的調查機構開展調查活動;③舉行各種聽證會,邀請或傳喚有關公民、社團和有關部門領導參加,并要求他們提供必要的證據和資料;④調閱和獲取有關信息,包括用秘密手段等從當事人和知情人處搜集情報資料和獲得證據;⑤公布調查結果。依照一定程序獲準公布的結果,可導致政府的危機,調查中發(fā)現觸及刑法的事項,則引起司法追究[4]。

三、人事監(jiān)督權

議會的人事監(jiān)督是指議會有權對國家高級公務人員的任命進行提名、批準,并且有權彈劾或者罷免某些高級官員,包括對國家元首、政府官員和某些特殊機構人員的選舉、任命、認定、彈劾、罷免等[5]。

(一)任命批準權

任命權是一項重要的權力,一般是由議會和政府共享的,世界各國的規(guī)定不盡相同,主要有以下三種:一是由國家元首根據議會的提名任命官員,如荷蘭、奧地利等,如奧地利總統根據國民議會的提名任命1名憲法法庭法官,根據聯邦議會的提議任命3名憲法法庭的法官等。二是由議會直接選舉和任命官員,如德國和法國,法國高等法院的法官,半數由國民議會選出,半數由參議院選出。三是由政府任命高級官員,但政府的任命必須得到議會的批準。如美國,根據憲法,政府各部部長、各獨立機構負責人、駐外使節(jié)、最高法院法官等由總統經參議院批準后任命,參議院有權審查總統提名的人選并予以否決,并且只有半數以上的議員同意,提名方可被批準。批準程序是:總統先將其提名送交一個恰當的委員會,該委員會將審查提名者的資格和報告,如同意,再將報告呈交全院大會批準,批準以簡單多數通過;如果遇到拒絕,總統則將重新提名替代者[6]。比如2008年12月奧巴馬政府任命的國務卿等政府重要組成人員都要由參議院批準方可上任。

(二)彈劾權

彈劾是西方議會對政府高級官員犯罪或者嚴重失職進行的控告和審判定罪的一種制度。它起源于14世紀的英國,但到19世紀初期被英國廢止,不過此時的西方許多國家都比照英國建立了自己的彈劾制度,特別是在沒有“倒閣”權的總統制國家,彈劾更是議會監(jiān)督政府的不可或缺的一種制度。

西方各國議會的彈劾程序不盡相同,大致有以下幾種方式:一種是由眾議院提出彈劾程序,由參議院審判定罪,比如美國;另一種是由議會兩院共同組成特別機構來行使彈劾權,比如日本;第三種方式是由議會通過彈劾案,由憲法法院或普通法院進行審判,比如德國。彈劾是一種嚴厲的懲治手段,在西方國家并不經常發(fā)生,正如英國法學家詹寧斯曾說:“彈劾是議會軍械庫中的一件重武器,正因為其重,所以不宜常用?！盵7]就美國而言,自1789年以來,國會共提出60余個彈劾議案,其中15人被彈劾,但僅有7人因被判有罪而被革職,且多為法官。因為聯邦政府官員可以免職,所以可不通過國會即可將其開除,而法官是終身制,只有通過彈劾才能將其革職[8]。美國歷史上僅有兩位總統遭到彈劾,他們是第17任總統約翰遜和第42任總統克林頓,但彈劾均被參議院推翻。盡管國會的彈劾權很少使用,但其威懾力不容低估,1974年尼克松總統就是為了避免國會彈劾而被迫辭職。

四、外交監(jiān)督權

西方議會的外交監(jiān)督權主要表現為議會對政府所締結的條約享有的審查和批準的權力。在外交領域,由于議會的議事程序復雜、難以適應外交上果斷、靈活、保密等的需要,導致政府在外交領域的權力日益擴大;但是,另一方面,多數國家仍然采取由議會和政府分享外交權的模式,由議會承擔一定的外交監(jiān)督職能,政府對外簽訂的條約須經議會的批準方可生效[9]。具體方式又有兩種不同情況:一種是政府對外締結的一切條約都必須經議會批準,比如英國、美國、日本等國;一種是政府對外締結的條約,僅限于重要的條約或某些特定的條約,才必須經過議會的同意,比如意大利。當然也有個別國家由政府首腦全權負責對外締結條約,一切國際條約都不經過議會的批準,比如新西蘭等國[10]。但在西方大多數國家中,由議會和政府分享外交權已成為共識。在美國,總統同其他國家締結的條約必須經過參議院的批準,美國《參議院議事規(guī)則》第三十條規(guī)定:在參議院議事程序上,有關條約的議案經過二讀之后方可提出修正案;而關于建議和同意批準條約的議案則需經過所有出席議員的三分之二的同意方可通過,與條約有關的其他動議和議案需要出席者過半數同意方可通過,無限延期的動議則要出席者三分之二的同意;國會休會后,條約未被批準的,應在下一次會議上繼續(xù)討論,但該議程隨一屆國會任期結束而終止,在新一屆國會中對該問題重新進行審議。

此外,議會監(jiān)督政府還通過控制政府的支出進行,國家財源的籌措,固然是政府的職權,但政府如何籌措財源,必須得到國會的授權。在美國,議會的預算權被稱為“錢袋權”,預算包括征稅和撥款兩個方面,政府的一項計劃要經過國會的雙重授權,即總統每年須向國會提交一個財政年度的預算方案,由國會掌握批準的權力,在財政年度結束后,國家總審計局要對政府各機構使用經費的情況進行審計,并向國會提交評估報告。如果財政年度已經開始而預算尚未通過,政府可以請求國會通過一個臨時預算,但政府臨時動用的款項將來一并歸于總預算。對于臨時發(fā)生的特別需要,國會也可應政府的要求審議通過為應付這種需要而編制的特別預算[11]。如2008年11月美國國會通過政府700億美元的救市款。

當然,西方議會有時候也會用立法權去行使監(jiān)督政府的職能,借助監(jiān)督權以加強立法,或以立法規(guī)定監(jiān)督所需措施,比如美國在1973年不顧總統的否決通過的《戰(zhàn)爭法》。當然,大多數西方國家議會的立法權與監(jiān)督權是涇渭分明的,但也有例外,比如德國。德國議會把立法工作和監(jiān)督工作統一起來。在德國,議會的監(jiān)督權已經有意識地滲透到立法權中。德國議會認為,它的立法工作本身就是對政府進行的監(jiān)督,德國議會積極向立法的前議會的階段滲透,在這一階段上就與政府協商決定政府法案的要點,在立法的議會階段,議會對政府的法案更是竭盡所能地予以修正,使其最大限度地體現議會的要求。因此,德國議會將監(jiān)督權一方面擴大為與政府分享國事決策權,另一方面又對政府實施雙方協商決定的政策即法律的活動進行跟蹤監(jiān)督[12]。

參考文獻:

[1]石柏林:《論資本主義國家議會對執(zhí)政黨的監(jiān)督及啟示》,載《湖南工程學院學報》2002年第3期。

[2][7]【英】詹寧斯:《英國議會》,商務印書館1989年版,第123頁。

[3]楊曙光:《英國議會的監(jiān)督制度》,載《人大研究》2005年第7期。

[4]尤光付:《中外監(jiān)督制度比較》,商務印書館2003年第1版, 第92頁。

[5]呂艷濱:《西方主要國家議會監(jiān)督手段之比較》,載《環(huán)球法律評論》2003年夏季號。

[6][8][11]李娟:《美國國會的監(jiān)督制度》,載《人大研究》2003年第10期。

[10]樊體寧:《西方議會監(jiān)督權探析》,載《國際關系學院學報》1994年第2期。

[12]蔣勁松:《英美法德瑞以六國議會對政府的監(jiān)督》,載《人大研究》2000年第11期。

(作者單位:大連海事大學法學院)