病險水庫“拆彈”運(yùn)動

田　磊

病險水庫除險加固的實(shí)施，由于涉及中央與地方、公眾與企業(yè)、地方之間的各種利益協(xié)調(diào)，既值得期待又不容樂觀。這顯然是一場漫長的比賽，不可能畢其功于一役。

最近3年來，水利部的頭等大事都是維修水庫。在水利部公布的計劃中，3年內(nèi)要完成6240座水庫的除險加固，遍布30多個省區(qū)，其中大部分都是年久失修的中小型水庫，總投資接近500億。這堪稱中國水利史上最大規(guī)模的一次集中維修水庫。

這一浩大的維修工程不僅是水利部的內(nèi)部事務(wù)，更被執(zhí)政黨寫入了十七屆三中全會文件、中央一號文件，以及中央政府2009年的工作報告。“從1954年有記錄以來，至今已經(jīng)有3600多座水庫垮掉了口”水利部大壩安全管理中心原總工程師李雷告訴記者，經(jīng)過了幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如今不管是政治上，還是經(jīng)濟(jì)上，國家都已經(jīng)經(jīng)受不起垮壩的折騰了，所以才會有這一次大規(guī)模的集中維修。

老百姓頭上頂著一瓢水

中國有8萬多座水庫，除了三峽、三門峽這些巨型水庫以及為各大中城市提供飲用水源的大中型水庫之外，其余絕大部分都是分布在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的小型水庫。1954年是中國水庫建設(shè)的一個標(biāo)志性年份，那之前，中國只有幾百座水庫，“1954年開始了水庫大躍進(jìn)，最重要的事情就是興修水利。”李雷說，三年大躍進(jìn)期間，中國各地一共修成了幾萬座水庫，到1978年“文革”結(jié)束的時候，水庫總數(shù)已經(jīng)超過了8萬。

這8萬多座水庫，是中國歷史上最為浩大的農(nóng)村水利工程建設(shè)。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，這些水庫給中國農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來了很大幫助，這也是1980年實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能夠迅速發(fā)展的一個最重要的條件。

一直到今天，這些修建于半個世紀(jì)之前的小水庫還在廣袤的農(nóng)村發(fā)揮著不可替代的作用。然而這些當(dāng)年人挑肩扛修起來的水庫到今天早已是病患纏身?！澳莻€年代整個國家的工程能力弱，設(shè)備簡陋，而且為了趕進(jìn)度，都是邊設(shè)計邊建設(shè)，沒有什么嚴(yán)格的施工程序、工程規(guī)范可言，所以，這些水庫能堅持用到今天已經(jīng)是很難得的了。”李雷說，8萬多座水庫中，有將近3萬座屬于病險水庫，其中絕大部分是年久失修的小型水庫。

事實(shí)上，從這些水庫建成之日起，潰壩事件就從未中斷過。據(jù)有關(guān)檔案記載，從1954年到今天，中國潰決的大壩接近3600座，平均每年發(fā)生潰壩事件近70起，潰壩洪水造成的人員死亡人數(shù)，遠(yuǎn)超過自然洪水。上世紀(jì)60和70年代，曾經(jīng)出現(xiàn)了兩次垮壩高峰，1973年一年中，潰決大壩500多座。

而人類歷史上最為慘烈的潰壩事件就發(fā)生在1975年的淮河流域，當(dāng)年8月，特大暴雨引發(fā)的淮河上游大洪水，使河南省駐馬店地區(qū)包括板橋、石漫灘兩座大型水庫在內(nèi)的數(shù)十座水庫漫頂垮壩，1100萬畝農(nóng)田被毀滅，1100萬人受災(zāi)，超過2.6萬人死亡，經(jīng)濟(jì)損失近百億元，成為世界上最大的水庫垮壩慘劇。

雖然，對于今天的普通國人來說，這些水利史上的陳年災(zāi)難早已從記憶中消失，但1950年代整個國家瘋狂“趕工”留下的那幾萬座水庫對今天人民生命財產(chǎn)安全的威脅從來都沒有消失過，而且，隨著年代愈久而威脅日甚。

事實(shí)上，這數(shù)萬座病險水庫的問題，一直都是歷屆水利部領(lǐng)導(dǎo)最為擔(dān)憂的事情。幾乎每一屆新任的水利部部長到任，第一件事情都是召開全國病險水庫除險加固工作。從1985年當(dāng)中國的經(jīng)濟(jì)迎來第一次恢復(fù)，中央財政得到緩解之時，病險水庫的除險加固就被提上日程，開始了100座重點(diǎn)水庫的維修，使?jié)温蚀蠓陆怠５?990年代末期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展加之強(qiáng)勢的稅收政策已使中央財政有了大筆盈余，1998年以來，中央政府累計投入276億資金，對2381座大中型水庫進(jìn)行了維修。

這些投入讓大規(guī)模的水庫潰壩災(zāi)難漸漸遠(yuǎn)離了國人的記憶。但數(shù)百億的投入相對于8萬多座水庫總量而言，其實(shí)還只是杯水車薪，因此過往的歷次維修都集中在大型和中型水庫，除了重要的水利樞紐，就是重要城市的飲用水水庫。而在8.6萬多座水庫中，大型水庫只有700多座，中型水庫有3000座，而小型水庫總數(shù)超過8萬，病險率也將近40％。這些分布在偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)的水庫即使?jié)危膊粫劤蓯毫拥墓彩录?，危及的僅僅是當(dāng)?shù)匕傩盏牧继锖图覉@，而無礙于國家重要道路交通、重點(diǎn)設(shè)施和重要城市。所以，雖然潰壩的事情依然年年發(fā)生，公眾卻少有感知。

不可能的“報廢”

新一輪的水庫大維修始于2007年，新任水利部長陳雷到任。這一次的大規(guī)模維修主要集中于解決小型水庫的問題。就在當(dāng)年全國病險水庫工作會議召開前一天，甘肅省發(fā)生了一起水庫潰壩事件，該省高臺縣一座名為小海子的水庫，在剛剛完成除險加固工程不久發(fā)生潰壩，造成大壩下游5400畝耕地被淹或損毀，迫使下游4個村1700人緊急撤離，所幸沒有發(fā)生人員傷亡。

小海子水庫幾乎就是中國中小水庫的縮影，修建于1958年，后于1984年、1987年、1990年3次加高擴(kuò)建，2001年被原國家計委、水利部列為西部專項資金病險水庫處理項目，加固工程于2004年10月完工，同年12月，當(dāng)?shù)卣M織了初步驗(yàn)收，并被評定為“優(yōu)質(zhì)工程”。

可是歷次的整修、加固卻依然沒有挽回這座水庫潰壩的命運(yùn)，在花費(fèi)了超過2000萬進(jìn)行加固后不到3年，就又潰壩了，潰壩的下庫正是最近一次加固工程中建成的。水利部后來將小海子事件定性為責(zé)任事故，總結(jié)教訓(xùn)要求各地加強(qiáng)對病險水庫除險加固項目的建設(shè)管理。

1950年代修建這些水庫的時候，最重要的問題是這個國家工業(yè)化落后，缺乏重型機(jī)械設(shè)備、工程能力弱，因此只能依靠人力，戰(zhàn)天斗地，留下了諸多隱患，讓中國成為了世界上病險水庫數(shù)量最多的國家，這個問題也成為獨(dú)具中國特色的問題，困擾了后來一屆又一屆的中央政府。

到今天，維修這些水庫時，國家的工程技術(shù)能力早已躍居世界前列，組織大型的施工也早不需要人挑肩扛，但卻又遭遇了另類困境，“我們沒有辦法組織起高效而廉潔的工程管理機(jī)制”。在國家審計署6月份公布的關(guān)于河北、山西等18個省區(qū)554座病險水庫除險加固工程審計報告中，168座水庫仍然存在質(zhì)量缺陷。

從1980年代開始。對病險水庫的投入貫穿了每一屆中央政府。雖然相對于動輒數(shù)千億投資的大型水利工程而言，每年幾十億的投入并不算很大，但是，對于這種年復(fù)一年只投入不產(chǎn)出的維修究竟是否應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)行，并不是沒有反對的聲音，水利界內(nèi)部也有不少學(xué)者質(zhì)疑，這些投入是否值得，中國的數(shù)萬座水庫是否都有維修的必要?

對這種聲音，水利部也有過部分采納，2003年，汪恕誠連任水利部長后不久，就出臺了《水庫降等與報廢管理辦法》，要求將那

些進(jìn)行除險加固在技術(shù)上已不可行，經(jīng)濟(jì)上不合理，部分或完全喪失了按原設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行管理的作用和意義的水庫降等或者報廢。

但該辦法試行5年多來，并沒有收到顯著的實(shí)效?！罢嬲暾垐髲U的水庫幾乎沒有，降等的也很少，李雷所在的大壩安全管理中心參與了該辦法制訂前的調(diào)研，他告訴記者，雖然1950年代修起來的水庫問題很多，但一直到今天，幾乎所有的水庫還都在發(fā)揮作用，一點(diǎn)用處也沒有的水庫幾乎不存在。水利都希望降等或者報廢的大都是中小型水庫，但是8萬多座小型水庫幾乎都分布在偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，某個村落有幾千畝地需要灌溉，都會修個水庫，對于這些水庫，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民是絕對不愿意報廢的，一旦報廢，他們基本的生產(chǎn)生活都會成問題?！?/p>

可以說，這些建于半個多世紀(jì)之前的水庫，依然是中央政府在農(nóng)村地區(qū)最大規(guī)模也最具實(shí)效的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這幾萬座小水庫給中國農(nóng)民帶去了實(shí)際的好處，卻給中央和地方財政帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。但相較于持續(xù)多年的城市基礎(chǔ)設(shè)施投入而言，這些負(fù)擔(dān)不是太多，而是太少。水庫是必須修的，真正應(yīng)該著力避免的是勿讓年復(fù)一年的水庫維修淪為各種利益集團(tuán)分食國家財政的載體。

修修補(bǔ)補(bǔ)又3年?

6月15日，水利部在北京召開了全國病險水庫除險加固整改工作會議，會上，針對工程進(jìn)展緩慢的局面，水利部部長陳雷提出了相當(dāng)嚴(yán)厲的要求，要各部門將病險水庫除險加固工作作為近期水利工作的頭等大事、重中之重和當(dāng)務(wù)之急，舉全部之力、全行業(yè)之力，全力以赴打好這場攻堅戰(zhàn)。

但根據(jù)水利部網(wǎng)站公布的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，6240座水庫中，開工的不到4000座，只有11座已經(jīng)竣工，最大的問題是資金到位率，按照投資計劃，這一輪中央財政一共投入260多億，地方財政需要配套近230億。但截至2009年6月30日，中央補(bǔ)助資金基本已經(jīng)全部到位，而地方配套資金總共到位只有91億，不足50％，呈現(xiàn)中央急，地方不急的局面。以病險水庫數(shù)量位居全國前列的江西省為例，按照投資計劃，中央和地方財政將各自配套投入約30億，在30多個省區(qū)中位居第二，但到6月30為止，中央財政已經(jīng)到位近20億，而地方財政到位只有3億。

水利部在其工作方案中甚至明確規(guī)定了全國病險水庫除險加固專項規(guī)劃項目開工情況周報制度，對開工率低、建設(shè)進(jìn)度滯后的省份不定期在全國范圍進(jìn)行通報。每個月進(jìn)行評比，開電視電話會議來督促工程進(jìn)展。

中央政府的著急一方面是因?yàn)檫@一次有4萬億投資計劃的機(jī)會，可以集中解決多年來像“定時炸彈”一樣懸在頭上的中小水庫病患問題，而另一方面則是希望為未來的良性發(fā)展打下基礎(chǔ)。“最終解決水庫的問題，還是要依靠體制的改革，政府總不能永遠(yuǎn)把維修的工作全部負(fù)擔(dān)起來?！崩罾渍f，如果把這些水庫比作病人的話，這一次中央政府就是希望花錢把病治好，然后為下一步的水庫管理體制改革打下基礎(chǔ)，逐步讓它們自行發(fā)展，這才是解決水庫問題的長久辦法。

在李雷看來，盡管國家投入了大量資金，進(jìn)行病險水庫的維修，但這依然是計劃經(jīng)濟(jì)模式下的大壩安全管理方式的體現(xiàn)，隨著經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，大壩安全管理是否需要向社會主義市場經(jīng)濟(jì)模式過渡，如何過渡?這些都是決策者應(yīng)該考慮的問題，這一次的投入結(jié)束了，今后的大壩水庫仍然會出現(xiàn)很多病險，是否依然由國家和政府來承擔(dān)責(zé)任和經(jīng)費(fèi)?在今后的20年中，這些問題會越來越凸顯。

幾十年來，中國水庫大壩的管理思維都是有了病險，向上級主管部門報告，如何處理，給多少錢，什么時候給錢，那是上級政府的事，也因此，8萬多座水庫的管理和維護(hù)隱患已是積重難返?！霸诤芏鄧页墒斓墓芾砟Ｊ街校畮齑髩伟踩皇钦呢?zé)任，而是業(yè)主的責(zé)任?！崩罾渍f，這個理念的轉(zhuǎn)變是最根本的，政府的責(zé)任是制訂法規(guī)，監(jiān)督業(yè)主按照法規(guī)進(jìn)行大壩安全管理，保證大壩風(fēng)險能夠被社會和公眾接受。

多年來，水利部也一直在推行水管體制改革，其中一項就是“管養(yǎng)分離”，試圖部分引入市場機(jī)制來促使水庫走上良性發(fā)展。但改革的核心在于，水庫能否為經(jīng)營者帶來利潤?事實(shí)上，除了能夠發(fā)電的水庫之外，絕大多數(shù)的中國中小水庫都是常年虧損運(yùn)轉(zhuǎn)，李雷也說：“不能發(fā)電的水庫是水利系統(tǒng)中最苦的部門了，連管理人員的日常經(jīng)費(fèi)維持起來都很困難，很少有人愿意去那工作?！?/p>

水庫的收入大多是靠賣水，收取農(nóng)民的灌溉費(fèi)用以及城市的自來水費(fèi)。而根據(jù)現(xiàn)有國家規(guī)定的水費(fèi)價格，這兩項費(fèi)用根本不足以維持大部分中小水庫的正常維修和運(yùn)轉(zhuǎn)。記者在山西省晉中市子洪水庫采訪時，管理處主任趙培貴介紹了子洪水庫的運(yùn)營狀況：每年的收入，以前只有灌溉費(fèi)用，從2004年開始，向縣城供水，收水費(fèi)，市物價局核準(zhǔn)每立方4毛錢，但實(shí)際只向自來水公司收2毛，每10萬立方，減免10％的水費(fèi)，等于每10萬立方只收1.8萬元。但自來水公司銷售的水價每立方1.8元左右，支出主要是人員工資，財政供養(yǎng)人員14人，其他為自收自支，每年收支基本平衡。而維修費(fèi)用每年需要118萬，這筆錢從來都是要靠上面撥發(fā)的。

“就我們基層水庫而言，管養(yǎng)分離的改革不大可行，每年這么大筆的維修費(fèi)根本掙不回來，沒法承包，要想承包盈利，只能提高水價，可是，把國有財產(chǎn)承包給個人，供應(yīng)縣城吃水，到時候他壟斷經(jīng)營，隨意提價怎么辦?”趙培貴說。

幾十年來，國人早已習(xí)慣了低廉的自然資源使用價格，任何一次提高淡水、石油、煤炭等資源使用稅率和價格的行為總會遭到口誅筆伐。就水庫問題而言，事實(shí)上，農(nóng)民也確實(shí)無法接受昂貴的灌溉費(fèi)用，廉價的水資源使用，幾乎是他們生活的底線了，幾十年來，國家給予他們的保障和基礎(chǔ)設(shè)施的投入實(shí)在太少，也只能繼續(xù)為維修水庫這樣的事情埋單。水庫背后真正的問題是如何更加公平而有效率地分配和使用有限的自然資源。在今天利益集團(tuán)林立的中國社會，尋找這個問題的答案，依然任重而道遠(yuǎn)。