地方政府“公司化”的雙重效應(yīng)

周飛舟

有一種觀點認為,在中國經(jīng)濟30年的高速增長中,地方政府的功勞最大。地方政府以發(fā)展地方經(jīng)濟為首要目標的區(qū)域間競爭,是解釋“中國奇跡”的主要因素。這與我們的經(jīng)驗觀察和認識基本相符。通過興辦地方工業(yè)、招商引資、推動城市化,地方政府在GDP和財政收入增長方面展開的“發(fā)展競賽”日新月異地改變著中國的面貌。雖然在改革過程中,計劃體制已經(jīng)解體,政府不是通過制定發(fā)展計劃,而是通過稅收、財政、金融等經(jīng)濟手段來影響地方的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟增長速度,但是政府的影響力絲毫沒有減弱。任何地方企業(yè)、地方團體如果搞僵了與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系,其發(fā)展前景一定甚為堪憂。

地方政府之所以圍繞經(jīng)濟增長展開競賽,與財政分權(quán)體制和人事考核體制的變化有關(guān)。改革以來,中央政府對地方實行財政包干體制,超收多留;另一方面,人事體制中的考核也側(cè)重經(jīng)濟增長的指標,GDP的增長速度與地方官員的晉升發(fā)生了更為直接的關(guān)聯(lián)。這都深刻影響了地方政府的行為取向。改革30年間,地方政府就像一些巨大的地區(qū)總公司,盡管公司的領(lǐng)導(dǎo)不斷升職和更換,但是 “公司”的業(yè)績——地方GDP和財政收入?yún)s一直保持著很高的增長率。“中國奇跡”正是由這些持續(xù)不衰的眾多發(fā)動機推動的結(jié)果。

地方政府的“公司化”,不僅表現(xiàn)在其具有像“公司”一樣明確的目標,而且還表現(xiàn)在具有像“公司”一樣的運作效率。只要領(lǐng)導(dǎo)作出了決策,地方政府動員、指揮、落實和執(zhí)行的能力比一般的公司有過之而無不及。這是因為政府不但可以運用財政手段來實施激勵和獎懲,還可以運用行政甚至是“政治”動員來調(diào)動其轄區(qū)內(nèi)的所有資源為其決策服務(wù)。在“公共利益”或者“公共服務(wù)”的目標之下,市場是“失靈”的;而在“政治任務(wù)”的名義之下,即使是市場和非政府力量也要為其讓路,并為其服務(wù)。將經(jīng)濟增長“政治化”正是地方政府提高運作效率的不二法門。比如,東北某縣政府為了推動奶牛養(yǎng)殖的發(fā)展,提出了養(yǎng)奶牛是“最大的政績、最大的政治”的口號。在層層發(fā)動之下,縣對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的考核、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村支書、村長的考核都以“推動農(nóng)民養(yǎng)牛數(shù)”作為最重要的指標,以養(yǎng)牛數(shù)量搞比賽、排名次,甚至將其提升到“一票否決”的高度。財政部門為農(nóng)民買牛進行補貼,稅收部門為引進的牛奶公司進行稅收獎勵,國土部門為牛奶公司征地、宣傳部門動員報紙、電視、廣播宣傳奶牛養(yǎng)殖如何賺錢,農(nóng)業(yè)部門組織各村莊去外地買牛、大搞奶牛養(yǎng)殖技術(shù)培訓(xùn),總之,一切為奶牛服務(wù)、一切為奶牛讓路。結(jié)果,短短兩年內(nèi),此縣就變成了幾乎農(nóng)民家家養(yǎng)牛的奶牛養(yǎng)殖大縣。

這種情形在當(dāng)代地方政治中屢見不鮮,回顧歷史也是似曾相識:這與改革前“運動式”的動員模式并無本質(zhì)上的區(qū)別,唯一的差別就是當(dāng)代“運動式”動員的目標大多是經(jīng)濟發(fā)展。在一些非經(jīng)濟目標的動員中,如掃黃打黑、舉辦盛會等,我們可以更加清楚地看到“運動式”動員的影子。一般而言,這種模式有以下幾個鮮明的特點。

首先,以層層加碼、不計成本的目標為主要導(dǎo)向。在一般的公司中,公司目標的實現(xiàn)要以成本核算為基本前提,“賠本的買賣”公司是從來不做的。但是地方政府幾乎沒有這方面的限制。一個目標一旦被“政治化”,就意味著不計成本、不惜代價也要全力以赴去完成。我們常常聽到的說法叫做“算政治賬”。“政治賬”的邏輯與經(jīng)濟賬全然不同。一算政治賬,通常意味著在經(jīng)濟上就是“賠本的買賣”。在政治的層級體系中,一個目標一旦被“政治化”,就會被下級政府層層加碼。所謂“上有所好,下必甚焉”。

其次,以全體動員、全民動員為基本的執(zhí)行方式。公司的組織結(jié)構(gòu)是一種比較典型的科層制結(jié)構(gòu),各個部門分工明確,易于問責(zé)。政府的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與此類似。但是,在政治化了的目標面前,科層制運作的一些基本原則統(tǒng)統(tǒng)被打破。政府會圍繞此目標成立專門的“領(lǐng)導(dǎo)小組”,由一把手或者二把手親自掛帥,其成員來自各個相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)小組一旦展開工作,政府所能夠掌控的各種資源都會被調(diào)動起來,各部門的日常工作程序都要為此讓路,這就是“全體動員”的方式。如果有必要,動員的方式會向下延及基層民眾,變成“全民動員”為實現(xiàn)此目標而奮斗。

再次,以檢查評比、獎勵懲罰為主要的激勵手段。獎勵先進、懲罰后進是所有組織結(jié)構(gòu)中重要的激勵手段,在公司的治理結(jié)構(gòu)中,對績效和努力程度的評估效率是公司運作效率關(guān)鍵的保證。在地方政府實現(xiàn)政治化目標的過程中,這種手段常常被運用到極端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目標,除了會承受經(jīng)濟上的處罰之外,其晉升之路也就是“政治生命”也會受到極大的影響。當(dāng)前地方政府中盛行的“目標管理責(zé)任制”和“一票否決制”就是這種手段最主要的表現(xiàn)形式。將激勵手段極端化,一方面當(dāng)然會造就上下同心的團結(jié)局面和令人驚訝的運作效率,另一方面也會制造出大量的浮夸風(fēng)和隱瞞風(fēng)。

明白了上述的運作邏輯,我們就能看到地方政府實際上比一般的公司更加“公司化”:它一旦確立了明確的行動目標,就能夠在短時期內(nèi)發(fā)揮出極高的運作效率,體現(xiàn)出極高的實現(xiàn)目標的能力。改革前后,政府的行動目標發(fā)生了由政治目標向“政績”目標的轉(zhuǎn)變。改革前,地方政府的運作目標在于響應(yīng)中央發(fā)出的一次次的“政治運動”,而改革后,地方政府的首要目標在于出“政績”,其中心內(nèi)容就是保持地方的社會穩(wěn)定、實現(xiàn)高速的經(jīng)濟增長。但是,地方政府實現(xiàn)目標的基本運作模式并沒有發(fā)生實質(zhì)性的變化。所謂分權(quán),只是將政績目標層層向下承包而已。為了實現(xiàn)目標,地方政府雖然各顯其能,但是無論大江南北還是沿海內(nèi)陸,地方政府的運作邏輯卻表現(xiàn)出驚人的一致性。

當(dāng)然,從政治運動目標向經(jīng)濟增長目標的轉(zhuǎn)變,也帶來了一些政府行為方式的新變化。隨著經(jīng)濟的高速增長和財政規(guī)模的日益擴大,地方政府掌控、動員資源的能力也在不斷增強,這大大強化了政府實現(xiàn)目標的能力、提高了政府內(nèi)部的運作效率。我們看到,為了實現(xiàn)GDP的高增長率,有些地方政府可以一擲千金地發(fā)動大規(guī)?；窘ㄔO(shè)投資;為了維持地方社會的穩(wěn)定,有些地方政府的“維穩(wěn)基金”規(guī)模甚至超過了社會保障基金。政府體系內(nèi)部的檢查評比、參觀考察都與經(jīng)濟利益掛鉤,或以獎金的形式、或以項目的形式,對下級進行激勵?！芭懿垮X進”已經(jīng)成為許多地方政府的主要工作目標之一,大規(guī)模的專項和項目資金自上而下地體現(xiàn)著上級政府的意志,成為其實現(xiàn)目標的經(jīng)濟激勵手段。概括而言之,迅速增加的政府財力使得地方政府在實現(xiàn)政績目標、提高運作效率方面如虎添翼。這不但能夠幫助我們理解持久不衰的中國奇跡,也能夠幫助我們理解為何政府調(diào)控經(jīng)濟的能力能夠與市場經(jīng)濟同步增長。

從一方面看來,地方政府這種極高的動員能力、運作能力和實現(xiàn)目標的能力當(dāng)然是彌足珍貴的,我們很難想象這樣的泱泱大國是由一個組織渙散、效率低下的政府來進行治理。但從另一方面來看,政府的高能力和高效率也可能帶來一些負面產(chǎn)品。如我們上文所分析的,經(jīng)濟運作中的“政治賬”在市場經(jīng)濟下可能帶來巨大風(fēng)險;全體動員的方式從長遠來看,可能破壞政府組織內(nèi)部的制度化建設(shè);浮夸風(fēng)和隱瞞風(fēng)在政治利益和經(jīng)濟利益的交互作用下可能難以遏制,在特殊情況下還會愈演愈烈。

因此,這種建立在不計成本、全體動員和檢查評比方式之上的運作能力實際上是地方政府手中的“魔戒”:它會發(fā)揮令人驚嘆的神奇功能,也會帶來嚴重的負面后果,甚至危及其主人自身。改革至今,國力漸至強盛,社會矛盾也已日漸尖銳,政府行為的轉(zhuǎn)變也到了刻不容緩的地步了。

首先,我們應(yīng)該認識到,政府與公司有著本質(zhì)的區(qū)別。公司的目標簡單明確而且易于測量,就是盈利最大化。但是政府的目標卻具有多重性和模糊性。地方政府不但應(yīng)該關(guān)注一個地區(qū)的經(jīng)濟增長,更加應(yīng)該關(guān)注這個地區(qū)的收入分配,應(yīng)該關(guān)注“增長是誰的增長”,誰會在增長中受益,誰會在增長中受損。地方政府不但應(yīng)該關(guān)注一個地區(qū)內(nèi)的上訪人次和群體性事件,更加應(yīng)該關(guān)注弱勢群體的社會保障和福利狀況。地方政府不但應(yīng)該關(guān)注一個地區(qū)內(nèi)的財政收入增長,更加應(yīng)該關(guān)注這些公共收入如何被用于公共目的,如何公平地覆蓋了地區(qū)內(nèi)的大部分民眾。地方政府不但應(yīng)該關(guān)注修了多少路、蓋了多少學(xué)校、醫(yī)院,更加應(yīng)該關(guān)注教育和醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量、教育和醫(yī)療服務(wù)的公平性。政府面對的挑戰(zhàn)在于,這些“更加應(yīng)該關(guān)注”的事情恰恰是難以測量、難以檢查評比、難以在短期內(nèi)見效的事情,也就是說,這些“更加應(yīng)該關(guān)注”的事情恰恰是難以當(dāng)作“政績”、難以作為政府的短期目標的事情。當(dāng)前政治改革的一個目標是如何科學(xué)地量化“政績”,如何使得政績考核中包含更多的民生內(nèi)容。但是悖論在于,那些能夠被“量化”的政績往往難以包含最重要的民生內(nèi)容。

其次,我們應(yīng)該認識到,效率并不一定是衡量好政府壞政府的首要標準。政府應(yīng)該有效率,但有效率的政府不一定是個好政府。政府應(yīng)該首先追求決策的正確性和科學(xué)性,而高效率對此并無多大的幫助。通過前面的分析我們看到,地方政府的主要精力是“抓落實”,決策之正確好像是想當(dāng)然的事情?？茖W(xué)的決策,依賴于政府內(nèi)部的反復(fù)研究和辯駁,依賴于政府外部的建議、討論和監(jiān)督,而不是單單依賴于決策者的聰明才智、情勢需要甚或是揣摩上意。兩相比較,科學(xué)的決策可能恰恰是看起來低效率的產(chǎn)物。社會發(fā)展到今天,“拍腦瓜”的決策是越來越少了,經(jīng)過“專家”進行了政策研究的決策越來越多,但是“專家”的名聲卻日漸糟糕,政策研究逐漸也淪為追求效率的犧牲品。

第三,我們應(yīng)該認識到,對政府的考核不應(yīng)該只是由上級政府來做。檢查評比、獎勵懲罰由上級部門來實行,只能培養(yǎng)出“唯上是從”的地方政府。即使考核標準制定得極盡科學(xué),檢查人員極盡廉潔公正,也不能遏制浮夸、造假、隱瞞的歪風(fēng)。而檢查越嚴、懲罰越重,恰恰助長了隱瞞造假之風(fēng)。古人說,“法令滋章,盜賊多有”,政刑嚴酷,則民免而無恥。這是指檢查者和被檢查者極易陷入貓和老鼠的博弈游戲之中。要對政府的行為作出真正有益的評價,輿論和民意的參與必不可少,這才是根治歪風(fēng)邪氣的唯一藥方。

從根本上看,地方政治的改良,不能依賴于在當(dāng)前治理路徑下的制度建設(shè),而應(yīng)該首先改變我們對政府職能、政府運作方面的固有觀念。不改變當(dāng)前的“政績觀”、“效率觀”,而一味強調(diào)政績考核的科學(xué)化、運作效率的制度化建設(shè),不僅僅于地方政治無所裨益,恐怕還會帶來更加嚴重的后果。拋棄掉地方政府的“魔戒”,雖然會在一段時期內(nèi)損害政府運作的效率,但最終有利于澄清吏治,有利于國家的長治久安。

(作者單位:北京大學(xué)社會學(xué)系)