促進城市土地集約利用的措施探討

彭　洋

摘要：隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化和工業(yè)化進程逐漸加快，城市土地資源逐漸短缺，提高土地利用率，促進城市土地的集約利用以成為當務(wù)之急。提出了促進城市土地集約利用的一些措施，希望能夠促進城市土地的合理利用。

關(guān)鍵詞：城市土地；集約利用；措施

中圖分類號：F293.2文獻標識碼：A文章編號：1672-3198(2009)10-0076-01

1加快城市立體式開發(fā)，提高城市空間利用強度

城市發(fā)展對土地的需求不能僅僅停留在地表進行平面式發(fā)展，應(yīng)積極探索土地立體化發(fā)展模式，這將成為今后城市土地集約利用的一種重要途徑。

城市土地的立體化發(fā)展，應(yīng)包括地表、地下和地上空間三部分，目前應(yīng)集中開發(fā)的是地上和地下空間。地上空間的發(fā)展主要指高層建筑物及城市高架橋、立交橋等。而地下項目，除了發(fā)展地鐵、地下商場外，還要逐步建設(shè)工程管網(wǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施(包括高速電車道、城市的隧道部分、停車場、人行道等)、商業(yè)企業(yè)、公共飲食業(yè)和演出類構(gòu)筑物等。

由于城市土地使用體制上的失衡，目前仍存在一部分通過無償劃撥方式取得土地使用權(quán)的使用者，他們沒有集約利用土地的內(nèi)在動力。再加上觀念和資金上等因素使得城市立體化開發(fā)模式還處于初級階段。因此。立體化開發(fā)模式具有廣闊的前景，城市土地集約利用水平將不斷提高。

2完善土地儲備供應(yīng)機制，積極推進城市土地整理

目前中心城區(qū)土地整理的主要方向是對雜亂不規(guī)則的地塊，由政府或政府委托的機構(gòu)、企業(yè)等單位通過征購或其他方式，從分散的土地使用者手中把土地集中起來，并由政府或政府委托的機構(gòu)、企業(yè)等單位組織進行土地整理。在完成房屋拆遷、土地平整和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)以后。根據(jù)城市經(jīng)濟發(fā)展對土地的需求或政府的土地供應(yīng)計劃，以出讓、轉(zhuǎn)讓等方式將土地投入市場。通過這種方式，可以改變建筑物排列零亂的狀況，有利于實現(xiàn)城市規(guī)劃目標，達到城市布局合理，結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

3做好兩個規(guī)劃，優(yōu)化城市土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地效益

在推行土地置換舉措的同時，應(yīng)注重提高中心城區(qū)的容積率和建筑密度。中心城區(qū)應(yīng)充分利用土地級差地租，結(jié)合現(xiàn)代企業(yè)改制和工業(yè)用地置換，盤活存量土地，將污染企業(yè)經(jīng)治理后逐步向近郊或者周邊城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，使企業(yè)的帳面資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的實際資產(chǎn)，最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)的雙優(yōu)配置。在功能分區(qū)上實行統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，優(yōu)化環(huán)境配套設(shè)施，政府將業(yè)務(wù)聯(lián)系密切的機關(guān)統(tǒng)一安置在統(tǒng)一區(qū)域；按照工業(yè)用地“產(chǎn)、供、銷”一條龍的方針。進行集中建設(shè)；集中成片開發(fā)居住用地，擴大公共綠化用地，美化環(huán)境。

4建立和實行用地準入制度和獎勵制度。保障城市用地的理性發(fā)展

(1)對具體項目進行綜合分析，使供地向用地少、附加值高的項目傾斜。

(2)實行供地量與投資額掛鉤，以提高項目土地單位面積投資強度和容積率。根據(jù)制定的工業(yè)用地標準，今后在項目預(yù)審、審批的過程中，將對項目是否符合規(guī)定的標準進行重點審查，對投資強度比較低、容積率比較小、效益不明顯的企業(yè)堅決拒之門外。

(3)對一些工業(yè)園區(qū)用地，實行人區(qū)人園協(xié)議和土地出讓合同附件雙約束機制。將工業(yè)項目的規(guī)劃容積率、建筑密度、投資強度、綠化指標、工程建設(shè)進度等控制性指標予以確定后。各用地單位必須嚴格按照合同執(zhí)行，經(jīng)審核確實需要修改的必須經(jīng)市國土資源局批準后方可執(zhí)行。

(4)實行用地獎勵制度。建立土地監(jiān)察獎勵機制。要逐步建立并完善國家、省、市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級土地監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，在加強土地執(zhí)法動態(tài)巡查的基礎(chǔ)上，對非法占地、閑置土地超過兩年未利用等違法現(xiàn)象的舉報單位或個人進行獎勵，從而充分調(diào)動廣大群眾參與土地監(jiān)察的積極性，將違法用地遏制在萌芽狀態(tài)。

5加強建設(shè)用地的全程管理。促進土地商效利用

5.1加強審批程序和批準權(quán)限

建設(shè)項目通過用地預(yù)審，具備用地申請條件后，按照《中華人民共和國土地管理法》和國土資源部《建設(shè)用地審查報批管理辦法》的規(guī)定，向縣級以上人民政府土地管理部門正式提出用地申請。開始進入項目用地審查報批(批中)階段。本階段土地管理部門的主要任務(wù)是嚴格用地報件審查，重點審查初步設(shè)計。從建設(shè)項目最后定位、用地面積、用地費用概算等方面進行審查，具體審查內(nèi)容包括：(1)認真分析初步設(shè)計中的土地利用情況，論證分析土地利用效益，尋求最經(jīng)濟合理的土地利用設(shè)計方案。(2)運用國家現(xiàn)行的建設(shè)用地定額指標和同類項目中較先進的用地實例，審查設(shè)計采用的各項目用地指標和用地方案。(3)按照國家有關(guān)設(shè)計標準的規(guī)定，糾正設(shè)計方案中可能出現(xiàn)的超標問題，并責令其進行改正，調(diào)整到符合規(guī)定標準后再進行審批。(4)占用耕地的用地項目，要審查補充耕地方案。審查內(nèi)容包括補充耕地或補劃基本農(nóng)田的種類、位置、面積、質(zhì)量、補充期限、資金落實情況等，并以附圖為據(jù)，進行現(xiàn)場校核。

5.2加強項目用地監(jiān)督檢查

(1)參與工程項目的驗收，檢查土地使用情況。(2)審查項目用地的界址、面積是否與《建設(shè)用地批準書》相一致，防止未經(jīng)依法批準多占用土地的違法行為發(fā)生。(3)監(jiān)督用地單位是否按補充耕地、征用土地方案的規(guī)定，履行占補平衡義務(wù)和全額支付征地費用，落實安置方案；檢查被征地單位是否按批準文件，及時向用地者提供土地，確保項目及時開工建設(shè)等，如發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時依法予以處理。(4)參與建設(shè)項目用地驗收工作，調(diào)查土地利用情況等，由此驗證用地審批工作質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)審批中存在的問題，及時糾正、改進和完善。

6調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮級差地租效益，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展

城市土地集約利用應(yīng)該與產(chǎn)業(yè)調(diào)整、國有企業(yè)改革相結(jié)合，應(yīng)建立工業(yè)土地產(chǎn)出率指標，對達不到要求的工業(yè)、倉儲企業(yè)，實行“退二進三”政策搬到城郊另建，騰出黃金地段發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、和城市綠地；或由企業(yè)直接改變土地用途發(fā)展商貿(mào)、服務(wù)業(yè)。城市土地置換通過合理調(diào)整城市存量土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，可以集約利用土地，提高土地利用效率，使城市土地利用走內(nèi)涵發(fā)展為主的道路；也可以合理發(fā)揮土地的空間效益(樹立立體土地觀)，使城市土地利用空間布局更趨協(xié)調(diào)，提高土地利用率。同時，城市土地置換又通過充分發(fā)揮城市土地的級差地租效益，能有效地消除城市存量土地置換現(xiàn)象，保證城市土地獲得最有效的利用。因此，現(xiàn)在我國城市存量土地可持續(xù)利用的最好途徑是在企業(yè)改制和城市土地使用制度改革的基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)換土地使用功能，調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局，將利用率低和經(jīng)濟效益差的土地置換出來，重新進行配置，使城市存量土地利用獲得最大的綜合效益，實現(xiàn)城市土地利用的可持續(xù)發(fā)展。

7處理好土地集約利用與環(huán)境保護的關(guān)系

推進城市土地集約利用過程中，一定要處理好土地集約利用與環(huán)境保護的關(guān)系。把環(huán)境保護、生態(tài)環(huán)境污染建設(shè)納到人城市發(fā)展的計劃之中，明確環(huán)境保護的目標，制定環(huán)境保護的對策，切實加強城市環(huán)境的整體保護和生態(tài)建設(shè)。從環(huán)境保護、人地協(xié)調(diào)共生的角度出發(fā)。應(yīng)盡可能利用自然、維護自然、保護良好的生態(tài)環(huán)境。對于優(yōu)美或有特色的自然景觀，如山坡、水景、古樹、林地、應(yīng)通過精心的布局，巧妙的豎向設(shè)計，豐富的單體造型加以利用，使建筑與自然環(huán)境融為一體。在高密度的居住區(qū)內(nèi)，應(yīng)盡量多植草坪、鮮花、樹木、多設(shè)水景，普及垂直綠化。同時。對己破壞的城市環(huán)境應(yīng)及時整治，加大治理投資力度，確保城市土地集約利用真正、全面的可持續(xù)發(fā)展。