我國律師協(xié)會制度的歷史沿革與現(xiàn)實問題

張　征　李志民

摘要我國的律師協(xié)會制度是有中國特色的律師協(xié)會制度,但從現(xiàn)行的法律規(guī)定來看,律師協(xié)會在本體、外部關(guān)系、內(nèi)部關(guān)系三個方面都存在一些沖突。我國律師協(xié)會與“同業(yè)公會”是有巨大差別的,既不是純粹意義上的自律組織,又不是一級司法行政管理機(jī)關(guān),自身定位存在頗多矛盾之處,承認(rèn)和正確看待現(xiàn)有制度的缺陷是改進(jìn)該制度的基礎(chǔ),律師協(xié)會應(yīng)當(dāng)更多地還原其同業(yè)公會的本色。

關(guān)鍵詞律師協(xié)會制度 發(fā)展 問題

中圖分類號:D926.5-53文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

一、新中國成立后我國律師協(xié)會制度的幾個發(fā)展階段

(一)1950—1957年,萌芽階段。

1950年在北京召開了第一屆全國司法會議,“人民律師制度”首度被提出。1956年3月司法部召開了第一次全國律師工作座談會,會議,討論了《律師章程(草案)》和《律師收費(fèi)暫行辦法(草案)》,基本確定了我國律師協(xié)會制度的框架,為我國律師制度的發(fā)展奠定了一定基礎(chǔ),雖然此時的律師制度的指導(dǎo)思想與現(xiàn)代律師制度的理念相去甚遠(yuǎn),但不可否認(rèn)這一階段對我國律師協(xié)會制度發(fā)展的重要性。

(二)1957—1979年,動亂荒廢期。

律師制度的荒廢與動亂并不完全與文化大革命的時間一致,這里有經(jīng)濟(jì)困難和政治運(yùn)動的原因,但更為重要的是我國實際上并沒有根深蒂固的法制觀念,更談不上法治,行政權(quán)的過度膨脹和政治壓倒一切公權(quán)力模式并沒有給法治留下任何可以喘息發(fā)展的角落。

(三)1979—現(xiàn)在,恢復(fù)發(fā)展期。

十一屆三中全會后,律師制度得以恢復(fù),1980年頒布了《中華人民共和國律師暫行條例》,給律師的定位是國家的法律工作者,而律師協(xié)會定性為社會團(tuán)體”。全國各地地依據(jù)該《條例》相繼成立了律師協(xié)會, 1986年中華全國律師協(xié)會成立。 這個時候的律師協(xié)會有以下幾個特點:一是被動發(fā)起,發(fā)起者是行政部門,而不是律師行業(yè)自身;二是人員混搭,建制不全,律協(xié)基本由司法行政人員組成;三是獨(dú)立性極低,律協(xié)被列入國家事業(yè)編制,經(jīng)費(fèi)由國家財政負(fù)擔(dān),這難免產(chǎn)生附屬于司法行政機(jī)關(guān)的后果;四是律師協(xié)會的職能空泛,并不能有效地開展實際工作。

目前,全國律協(xié)共有個人會員約11萬人,團(tuán)體會員約1.2萬個,其中,省級團(tuán)體會員31個,地市級團(tuán)體會員243個,其余的為律師事務(wù)所團(tuán)體會員。

(四)現(xiàn)行律師協(xié)會制度的簡介。

現(xiàn)行律師協(xié)會制度的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國律師法》。作為律師協(xié)會的建立基礎(chǔ)和運(yùn)行依據(jù)的,還有《中華全國律師協(xié)會章程》?！堵蓭煼ā返?條規(guī)定:“司法行政部門依照本法對律師、律師事務(wù)所和律師協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)?！薄堵蓭煼ā返?章集中規(guī)定了“律師協(xié)會”制度。依據(jù)《律師法》第43條規(guī)定:“律師協(xié)會是社會團(tuán)體法人,是律師的自律性組織。全國設(shè)立中華全國律師協(xié)會,省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立地方律師協(xié)會,設(shè)區(qū)的市根據(jù)需要可以設(shè)立地方律師協(xié)會?！甭蓭焻f(xié)會分為全國、省級、地市級。 根據(jù)1980年頒布的《中華人民共和國律師暫行條例》的規(guī)定,中華全國律師協(xié)會成立于1986年7月,是社會團(tuán)體法人,是全國性的律師行業(yè)自律性組織,依法對律師實行行業(yè)管理。凡中華人民共和國律師均為中華全國律師協(xié)會會員,地方律師協(xié)會為中華全國律師協(xié)會團(tuán)體會員。中華全國律師協(xié)會現(xiàn)有團(tuán)體會員31個(即各省、自治區(qū)、直轄市律師協(xié)會),個人會員近11萬人?！堵蓭煼ā穼β蓭焻f(xié)會職責(zé)的規(guī)定也適用于各地方律師協(xié)會。對于律師協(xié)會的組織、具體職權(quán)與職能,主要由律師協(xié)會章程為依據(jù)。

二、我國現(xiàn)階段律師協(xié)會制度存在的幾個主要問題

由于法律規(guī)定的不明確,律師協(xié)會的性質(zhì)和地位、職能等問題,都處于不明確的境地。我國現(xiàn)階段的律師協(xié)會制度存在眾多問題。部分由于法律規(guī)定的模糊性,部分由于律師行業(yè)發(fā)展的不均衡性,各地方律師協(xié)會的發(fā)展水平、實踐狀況,都不相同。律師協(xié)會本身定位方面的不確定性,又導(dǎo)致以律師協(xié)會為一方主體的法律關(guān)系的性質(zhì)的不確定性。具體而言,圍繞律師協(xié)會而存在問題有以下三個方面。

(一)律師協(xié)會本體方面:協(xié)會主體性質(zhì)定位不準(zhǔn),含糊不清。

《律師法》規(guī)定:“律師協(xié)會是社會團(tuán)體法人,是律師的自律性組織?！笔紫?“社會團(tuán)體法人”的定性,是從組織的設(shè)立角度對律師協(xié)會的歸類。因而只具有形式意義,而不具有實質(zhì)意義,只是說明律協(xié)有沒有獨(dú)立的法人資格,但這個法人資格又不是傳統(tǒng)意義上的社團(tuán)法人,比如婦聯(lián)和殘聯(lián),實際上婦聯(lián)與殘聯(lián)是純粹的服務(wù)性機(jī)構(gòu),最大區(qū)別在于此二者并沒有權(quán)力對其成員進(jìn)行實體或者程序權(quán)利上處罰。其次,“自律性組織”的定性,雖然具有實質(zhì)意義,明確了律師協(xié)會的功能,但是這一界定卻不具有法律意義,無法基于這一定位而將明確律師協(xié)會的法律性質(zhì)。這一定性并沒有明確律協(xié)可以行使部分準(zhǔn)行政權(quán)管理權(quán),在行業(yè)范圍內(nèi)對協(xié)會會員進(jìn)行有效管理,并可采用部分懲罰措施。

(二)外部法律關(guān)系方面:與相關(guān)機(jī)關(guān)法律授權(quán)沖突明顯。

律師協(xié)會的外部法律關(guān)系主要是指律師協(xié)會與司法行政機(jī)關(guān)的法律關(guān)系。依據(jù)《律師法》的規(guī)定,律師協(xié)會是社會團(tuán)體法人,因而具有獨(dú)立的法律地位。同時,《律師法》“總則”也規(guī)定,司法行政部門依照本法對……律師協(xié)會進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。“監(jiān)督”、“指導(dǎo)”并不是嚴(yán)格意義上的法律用語,既沒有確定司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會之間的“權(quán)利——義務(wù)”關(guān)系,又沒有確定“權(quán)力——服從”關(guān)系。那么,對于司法行政機(jī)關(guān)與律師協(xié)會之間的法律關(guān)系,應(yīng)當(dāng)如何安排呢?從字面意義上看,監(jiān)督當(dāng)然性的具有否定的權(quán)利,司法行政機(jī)關(guān)能否干涉律師協(xié)會的相關(guān)組織管理活動呢?作為自律性組織,律協(xié)是否應(yīng)該作為一個整體接收司法行政機(jī)關(guān)的他律呢?這些問題其實至今都還沒有理清,律師協(xié)會與司法行政機(jī)關(guān)究竟應(yīng)該定位于什么性質(zhì),二者權(quán)力和行為界限在哪里,這些都需要進(jìn)一步的明確和改進(jìn)。

(三)內(nèi)部法律關(guān)系方面:組織與成員權(quán)利義務(wù)不夠明確。

律師協(xié)會的內(nèi)部法律關(guān)系主要是指律師協(xié)會與律師之間的關(guān)系、律師協(xié)會之間的關(guān)系。(1)律師協(xié)會與律師之間的關(guān)系,依據(jù)《律師法》和《中華全國律師協(xié)會章程》的規(guī)定,可以描述為管理者與被管理者的關(guān)系。律師協(xié)會享有制定“行業(yè)規(guī)范和懲戒規(guī)則”的權(quán)力,對律師享有一定的“獎勵和懲戒”的權(quán)力。依據(jù)目前行政法理論的通說,扮演此種角色的律師協(xié)會,屬于“法律法規(guī)授權(quán)組織”,是行政主體類型之一。但是對我國訴訟實踐稍作考察即可發(fā)現(xiàn),以律師協(xié)會為被告的行政訴訟案件實屬“鳳毛麟角”。如何打破這種對律師的權(quán)利的保障非常不利的局面呢? (2)律師協(xié)會與律師協(xié)會之間的關(guān)系,主要是指“上級”律師協(xié)會與“下級”律師協(xié)會之間的關(guān)系。如上所述,我國律師協(xié)會分為全國、省、地市三級。一方面,“律師協(xié)會章程”規(guī)定:“下一級律師協(xié)會接受上一級律師協(xié)會的指導(dǎo)”;但“指導(dǎo)”一詞,既非法律用語,在日常生活中也缺乏明確的意義。另一方面,由于律師協(xié)會也實行“團(tuán)體會員制”,“下級”律師協(xié)會無一例外的被“上級”律師協(xié)會吸收,成為“上級”律師協(xié)會的會員。這兩方面似乎都與“自律”的本意相悖。究竟應(yīng)當(dāng)如何安排“上”“下”級律師協(xié)會之間的關(guān)系呢?

這一系列的問題,歸根到底是一個問題,或者說以一個問題為根源,即律師協(xié)會究竟是什么性質(zhì)的組織?律師協(xié)會應(yīng)當(dāng)被定位為什么性質(zhì)的組織?只有確定了律師協(xié)會的性質(zhì)、屬性,才能確定以律師協(xié)會為一方主體的法律關(guān)系的性質(zhì)、屬性,并在此基礎(chǔ)上制定律師協(xié)會制度。

(作者單位:海門市人民檢察院)