對(duì)我國行政訴訟組織的分析

尚建波

摘要本文擬對(duì)相關(guān)國家行政訴訟組織進(jìn)行分析,并在此基礎(chǔ)上對(duì)我國行政訴訟組織的改革提供了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞行政訴訟 司法審查 行政組織 行政審判 司法獨(dú)立

中圖分類號(hào):D915.4文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、引言

改革開放以來,我國行《政訴訟法》成為發(fā)展最快的程序部門法之一,行政程序法逐步完善。我國的行政訴訟組織體制一直以來存在著一些無法擺脫的弊端:難以做到審判獨(dú)立,導(dǎo)致司法不公;也缺乏專業(yè)性和效率性。對(duì)此,我們需要借鑒外國的行政法院制度,建立適合我國國情的法院體制。

二、各國行政訴訟組織簡(jiǎn)介

(一)英國的行政訴訟組織。

英國的案件一般都是由普通法院適用統(tǒng)一的規(guī)則進(jìn)行審理的。在行政案件的審理中,是由普通法院通過行使司法審查權(quán)和上訴管轄權(quán)來對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行司法審查的。

英國的法院從審理案件的性質(zhì)來看,分為民事法院和刑事法院兩個(gè)系統(tǒng)。民事系統(tǒng)法院包括郡法院、高等法院、上訴法院民事庭和上議院四級(jí)。根據(jù)英國法律的規(guī)定,只有高等法院中的王座法院對(duì)第一審行政案件享有管轄權(quán),郡法院無權(quán)管轄。當(dāng)事人若對(duì)王座法院的判決不服,可向上訴法院民事庭提起上訴;對(duì)上訴法院民事庭的判決不服,還可上訴至上議院。①

英國由普通法院行使對(duì)行政案件的司法審查權(quán)是來源于其普通法和法治原則的要求。英國沒有公法和私法的區(qū)分,公民和政府之間的關(guān)系以及公民相互之間的關(guān)系原則上受同一種法律支配。

20世紀(jì)50年代英國建立了行政裁判所制度,行政裁判所是在堅(jiān)持普通法院地位的前提下對(duì)行政案件進(jìn)行裁決的,當(dāng)事人對(duì)行政裁判所的裁決不服可以向普通法院提起上訴。行政裁判所獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)同時(shí)也不屬于法院系統(tǒng),它是英國行政訴訟組織重要的輔助機(jī)構(gòu)。

(二)美國的行政訴訟組織。

美國法律用語中與我國“行政訴訟”一詞含意相近的詞是“司法審查”。指的是普通法院應(yīng)相對(duì)人的申請(qǐng),審查行政機(jī)構(gòu)行為的合法性,并作出相應(yīng)判決的活動(dòng)。②

美國聯(lián)邦法院包括具有一般管轄權(quán)的法院和具有專門管轄權(quán)的法院,前者包括地區(qū)法院、上訴法院和最高法院。行政案件由作為聯(lián)邦基層法院的地區(qū)法院進(jìn)行一審。上訴法院具有上訴管轄權(quán)和復(fù)審管轄權(quán),有權(quán)復(fù)審除應(yīng)當(dāng)由最高法院復(fù)審意外的所有判決,專門法院的判決也由上訴法院復(fù)審,但上訴法院對(duì)州法院審理的行政案件沒有上訴管轄權(quán)。最高法院對(duì)聯(lián)邦上訴法院的判決享有上訴管轄權(quán),州法院審理案件涉及到聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦法律、條約解釋,特許上訴案也都由最高法院管轄。美國還有兩級(jí)具有專門管轄權(quán)的聯(lián)邦法院,一是與上訴法院同級(jí)的權(quán)利申訴法院、國際貿(mào)易法院和專利權(quán)上訴法院;二是與美國地區(qū)法院同級(jí)的稅務(wù)法院、領(lǐng)地法院和海關(guān)法院。對(duì)專門法院的判決不服,除了極少數(shù)法律規(guī)定的終審判決外,都可以向相應(yīng)的普通法院提起上訴。

(三)法國的行政訴訟組織。

法國的行政法院適用專門的性質(zhì)法律規(guī)則,和普通法院也是相互獨(dú)立。如果二者在管轄上發(fā)生沖突,則由專門設(shè)置的權(quán)限爭(zhēng)議法庭裁決。

法國的行政法院體系包括普通行政法院和專門行政法院,普通行政法院包括地方行政法院、上訴行政法院、最高行政法院和行政爭(zhēng)議庭;專門行政法院包括括審計(jì)法院、財(cái)政和預(yù)算紀(jì)律法院、補(bǔ)助金和津貼法院、戰(zhàn)爭(zhēng)損害法院等。

法國的行政法院制度是建立在大革命時(shí)期對(duì)司法機(jī)關(guān)的普遍看法和對(duì)三權(quán)分立原則的理解之上的。在法國大革命時(shí)期,法官本身屬于資產(chǎn)階級(jí),他們反對(duì)農(nóng)民、城市工人和中產(chǎn)階級(jí),支持土地貴族與巴黎的中央政府抗衡,國王對(duì)統(tǒng)一國土,實(shí)行開明和進(jìn)步的立法改革所謂的努力往往遭到封建法院的阻礙,所以導(dǎo)致了法國民眾對(duì)司法機(jī)關(guān)和司法權(quán)的普遍不信任。

三、各國行政訴訟組織的比較

英國和美國的法院,在性質(zhì)上都是司法機(jī)關(guān),其結(jié)果是司法權(quán)都由司法機(jī)關(guān)行使,保證了司法權(quán)的統(tǒng)一。在法國,作為行政審判組織的行政法院是隸屬于行政機(jī)關(guān)的。

在程序和效率之間,相較于英美兩國,法國的行政法院更加注重效率。法國的大多數(shù)行政案件由不屬于普通法院系統(tǒng)的行政法院審理,而在英美兩國,行政案件都通過普通法院審理。英美兩國的法院制度在保證法律的統(tǒng)一方面具有優(yōu)越性。

盡管各國的行政審判組織存在較大差異,但都是在傳統(tǒng)意義上的普通法院以外,另外設(shè)立了一些特別法院或機(jī)構(gòu)審理一定得行政訴訟案件,各國的行政訴訟組織都具有多樣性的特點(diǎn)。

法國的行政法院具有如下優(yōu)點(diǎn):(1)行政法院的法官除具有法律知識(shí)以外,一般還具有較豐富的行政經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)技術(shù)知識(shí),這對(duì)于審理行政案件時(shí)相當(dāng)必要的;(2)行政法院的訴訟程序簡(jiǎn)便、迅速;(3)行政法院審理行政案件收取的訴訟費(fèi)用較低,有利于公民及時(shí)維護(hù)自己的權(quán)益。③

英美兩國普通法院具有如下優(yōu)點(diǎn):(1)普通法院按照一般的訴訟法律程序?qū)徖硇姓讣?公開審理,允許當(dāng)事人雙方辯論、質(zhì)證,有利于查明案情,正確做出評(píng)判;(2)普通法院的法官和行政機(jī)關(guān)沒有任何聯(lián)系,不易受行政機(jī)關(guān)的影響,有利于保證法院獨(dú)立超脫的地位,公正的做出評(píng)判。

英美普通法院型的缺陷在于:(1)普通法院的法官都是法律問題的專家,但對(duì)行政方面的專業(yè)知識(shí)很難通曉,這樣就限制了普通法院對(duì)那些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的行政案件的處理;(2)普通法院的程序往往繁瑣、復(fù)雜、嚴(yán)格,雖然可以更好的追求公平的結(jié)果,但往往影響行政效率的實(shí)現(xiàn)。

四、 對(duì)我國行政訴訟組織改革之思考

我國與法國和德國的歷史發(fā)展軌跡不同,不能因?yàn)槲覈痉Ｊ胶痛箨懛ㄏ祰液芙咏驼J(rèn)為可以移植國外的行政法院制度。法國的行政法院是在資產(chǎn)階級(jí)與封建勢(shì)力斗爭(zhēng)的特定歷史背景下,為防止封建勢(shì)力占據(jù)的司法機(jī)關(guān)阻礙資產(chǎn)階級(jí)的政策而發(fā)展起來的。行政法院模式雖具有效率高、程序簡(jiǎn)練等優(yōu)點(diǎn),但不可避免的具有不便于民眾訴訟,獨(dú)立性與公正性被懷疑等缺點(diǎn)。在民眾法律知識(shí)相對(duì)欠缺,法治化程度不高的我國,這些問題同樣是設(shè)立行政法院無法回避的。

我國行政訴訟中遇到的諸多難題,究其根源,是司法獨(dú)立的問題。除了專門的法院以外,我國其他地方各級(jí)法院都是按照行政區(qū)域設(shè)置的,而我國的行政案件都是由地方各級(jí)人民法院和最高人民法院負(fù)責(zé)審理的。雖然我國憲法規(guī)定行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都是由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生,對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé),受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督,這樣看來行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)好像是地位平等,互相獨(dú)立,互不隸屬。但在現(xiàn)實(shí)中,同級(jí)的人民法院在人財(cái)物等方面都受制于行政機(jī)關(guān),我國的法院也實(shí)行行政化管理,具有行政級(jí)別,人民法院在現(xiàn)實(shí)中要比同級(jí)政府低一個(gè)級(jí)別。同時(shí)我國各級(jí)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)在各地黨委中都具有很高的地位,而我們?cè)谡误w制上必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo),人民法院審理案件也不能獨(dú)立于黨,而各級(jí)法院在黨委中幾乎沒有話語權(quán)。所以當(dāng)法院面對(duì)行政機(jī)關(guān),對(duì)其行政行為的合法性進(jìn)行審查時(shí),要做出變更、撤銷、宣告無效無疑是面臨著巨大的壓力,所以一個(gè)普遍的現(xiàn)象就是人民法院并不是從法律的角度出發(fā),對(duì)許多行政案件予以維持,或是駁回,乃至于不予受理。

中國行政審判發(fā)育不良,直接源于法院的不獨(dú)立性,中國的權(quán)力制度是議行合一的人民代表大會(huì)制度,國家的權(quán)利屬于全體人民,國家在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下由人民當(dāng)家作主進(jìn)行治理。故此中國的司法獨(dú)立是在權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督之下的“司法獨(dú)立”。司法獨(dú)立首先是法院的獨(dú)立,由于行政訴訟的阻力主要來自于行政機(jī)關(guān)的不配合,所以法院的獨(dú)立首先就要求法院在財(cái)政和人事上與當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)關(guān)分離開。我國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)主義國家,黨對(duì)國家各項(xiàng)事務(wù)的管理監(jiān)督本是無可非議的,但我國的人民法院制度也是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下建立的,黨可以在制度設(shè)計(jì)上進(jìn)行精心安排,法院審判的專業(yè)性很強(qiáng),黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該僅限于宏觀方面,如果動(dòng)輒就對(duì)個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督,對(duì)法院的審判和國家的法治發(fā)展無疑是有害的,從另一個(gè)方面說,黨帶領(lǐng)人民制定的制度,如果黨自己都不能信任,普通大眾就更是無所適從了,法院是專門從事案件審理和法律適用的機(jī)關(guān),如果法院在案件審理中隨時(shí)都要面對(duì)或是來自黨的領(lǐng)導(dǎo)或是人大的所謂個(gè)案監(jiān)督,那其實(shí)法院也就沒有存在的必要,完全可以由黨和人大來進(jìn)行審判了。

從行政訴訟長遠(yuǎn)發(fā)展來看,抽象行政行為也必將納入行政訴訟范圍,行政訴訟的難度和要求也會(huì)有更高的要求,同時(shí)從減少行政機(jī)關(guān)干預(yù)的角度出發(fā),我們可以借鑒英美國家的做法,提高第一審行政案件管轄法院的審級(jí),撤銷基層法院的行政庭,中級(jí)以上人民法院才具有行政案件的管轄權(quán)。

行政訴訟組織的的獨(dú)立不僅要求法院相對(duì)于行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立,還要求下級(jí)法院相對(duì)上級(jí)法院的獨(dú)立,其本質(zhì)也就是法官的獨(dú)立,有人認(rèn)為國家權(quán)力依據(jù)憲法做出分工,法官代表國家,也就意味著法官應(yīng)當(dāng)代表政府,但是如果情況真是這樣,那政府和公民之間的糾紛起訴到法院以后,法官公正、獨(dú)立、保持中立裁判案件也就無從談起了。法官和行政機(jī)關(guān)公務(wù)員的角色是明顯不一樣的,法官依法享有裁判權(quán),對(duì)案件應(yīng)當(dāng)作出獨(dú)立、公正的裁判,法官不是政府官員,不能從屬于政府。同樣,在法院內(nèi)部和上下級(jí)法院之間,法官所享有的審判權(quán)都是平等的,每個(gè)法官都應(yīng)當(dāng)獨(dú)立地負(fù)責(zé)自己審理的案件,在自己的權(quán)限范圍內(nèi)對(duì)案件做出裁判部需要其他法官的審查和批準(zhǔn),英美國家法官的獨(dú)立性非常強(qiáng),與大多數(shù)國家采取合議庭審案的方式不同,案件通常都是隨機(jī)指派給特定的法官,而每一位法官對(duì)自己的案件負(fù)責(zé),所有司法問題都由一名獨(dú)任法官考量決定,這樣就不會(huì)存在法官在審理案件時(shí)受到法院內(nèi)部勢(shì)力左右的情況。但我國的現(xiàn)實(shí)是,法官系統(tǒng)內(nèi)法官等級(jí)森嚴(yán),審判員屬于弱勢(shì)群體,上面有法院、副院長、庭長、副庭長等官員,在法院內(nèi)部施行層層把關(guān)和層層審批制度,儼然一套行政運(yùn)作方式,這樣狀況下法官自然無法獨(dú)立辦案。其實(shí)我國在司法制度設(shè)計(jì)上設(shè)置了一審、二審乃至再審制度,以保證案件審理的公正,在這樣嚴(yán)格的制度下給與法官獨(dú)立的審判權(quán)應(yīng)該是合適也是必要的。

法官獨(dú)立最重要的因素就是法官的素質(zhì),不論法國的行政法院還是英美的普通法院,對(duì)擔(dān)任法官的條件都要求極高,法國行政法院的初級(jí)成員是來自國家行政學(xué)院的優(yōu)秀畢業(yè)生,高級(jí)成員主要是內(nèi)部晉升,極少部分由外界高級(jí)行政官員和專家中選任。英國法官的要求更嚴(yán),必須有不少于7年的出庭律師的經(jīng)歷,或者具有曾任2年以上高等法院法官的資格,具備法官資格的人還需要經(jīng)過專門委員會(huì)進(jìn)行的面試和嚴(yán)格的選撥。而在中國,很多法官甚至都從未在法律院校接受過正規(guī)系統(tǒng)的法律教育,所以要實(shí)現(xiàn)法院的獨(dú)立乃至法官的獨(dú)立,建設(shè)一支高素質(zhì)的法官隊(duì)伍才是最基礎(chǔ)性的工程。

在審理行政案件時(shí)不可避免的要接觸很多專業(yè)的行政問題,在這方面法官行政法院法官的外調(diào)程序值得我們借鑒。法官去行政部門工作,可以了解實(shí)務(wù),對(duì)其處理專業(yè)化的行政案件是很有幫助也是很有必要的。

中國的行政訴訟組織是普通法院,所以我國行政訴訟組織的改革和整個(gè)法院體制的改革乃至我國的政治體制改革是密不可分的,在立足我國特殊國情的基礎(chǔ)上,適當(dāng)?shù)亟梃b其它國家行政訴訟組織的優(yōu)點(diǎn),相信對(duì)我國行政訴訟組織的逐步完善是大有裨益的。

(作者單位:武漢大學(xué)法學(xué)院行政訴訟法專業(yè))

注釋:

①張正釗,韓大元.比較行政法.中國人民大學(xué)出版社1998年版,第795頁.

②王學(xué)輝.行政訴訟制度比較研究.中國檢察出版社2004年版,第386頁.

③王名揚(yáng).外國行政訴訟制度.人民法院出版社,第13—14頁.