行政職權(quán)濫用的危害和防范措施

崔　凱

[提 要] 依法行政是依法治國的重要組成部分。但在我國,仍然存在著行政職權(quán)濫用的現(xiàn)象。可以采取的防范措施是加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、專門的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)和社會各界對行政職權(quán)的監(jiān)督,促進(jìn)行政權(quán)力的有序規(guī)范運(yùn)行,改進(jìn)和完善行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制,真正實(shí)現(xiàn)依法治國。

[關(guān)鍵詞] 行政職權(quán)濫用;依法行政;司法審查;行政監(jiān)督

[作者簡介]崔 凱(1975—),男,洛陽師范學(xué)院管理科學(xué)系行政管理教研室教師。(河南洛陽 471600)

我國自改革開放以來,社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展,法治思想不斷深入,法律制度不斷改革和完善,政府部門由權(quán)能性政府向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)變,這些都體現(xiàn)了行政職權(quán)的行使逐漸符合現(xiàn)代法治國家的要求。行使行政職權(quán)者直接管理著社會經(jīng)濟(jì)的具體事務(wù),與人們的生活息息相關(guān)。所以,政府及其公務(wù)人員能否做到依法行政,直接關(guān)系到老百姓的切身利益,也直接關(guān)系著黨和政府在群眾心目中的地位和形象。然而由于權(quán)力自身的特點(diǎn),如強(qiáng)制性、有價(jià)性、可交換性、擴(kuò)張性等,使得行政權(quán)力往往會不自覺地偏離正常的行使軌道,加上缺乏有效監(jiān)督,所以行政職權(quán)濫用的現(xiàn)象普遍存在。因此,我們必須重視行政職權(quán)的監(jiān)督體系建設(shè),及時(shí)地建立和完善一套有效的行政職權(quán)監(jiān)督體系。

一、我國政府行使行政職權(quán)的現(xiàn)狀和行政職權(quán)濫用的危害

(一)我國政府行使行政職權(quán)的現(xiàn)狀。近十多年來尤其是黨的十五大以來,黨和國家實(shí)行依法治國方略,推行依法行政,使行政管理逐步朝法治化方向邁進(jìn)。江澤民同志指出:“干部依法決策,依法行政是依法治國的重要基礎(chǔ)”。據(jù)統(tǒng)計(jì),80%的法律都有賴于行政機(jī)關(guān)執(zhí)行,行政機(jī)關(guān)在依法治國中擔(dān)負(fù)著重大責(zé)任,通過十幾年的不懈努力,政府各職能部門和執(zhí)法隊(duì)伍逐步樹立了法制意識,推進(jìn)了依法行政和依法治國的進(jìn)程。國務(wù)院2004年3月22日頒布的《全面推進(jìn)依法行政的實(shí)施綱要》是我國今后10年全面推進(jìn)依法行政,努力建設(shè)法治政府的總章程,標(biāo)志著中國政府在推進(jìn)依法行政進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)了從宏觀宣言到制度實(shí)踐的跨越。但同時(shí)由于立法上的不完善,對于行政程序立法的缺失,以及法律機(jī)制的不健全和法律意識的落后等,都使行政職權(quán)的行使不符合當(dāng)代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在現(xiàn)實(shí)生活中,行政執(zhí)法人員侵犯公民合法權(quán)益的事情還時(shí)有發(fā)生,政府部門不依法行政或行政行為不規(guī)范的問題在不同程度上還存在,行政職權(quán)濫用這一重要而又嚴(yán)重的問題不斷進(jìn)入我們的視野。

(二)行政職權(quán)濫用的危害。依法行政是依法治國的重要組成部分。但我國各級政府在行政執(zhí)法過程中,仍然存在著行政職權(quán)濫用的現(xiàn)象,它的危害主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.行政職權(quán)的濫用影響黨和和政府的形象,損害黨和政府在群眾心目中的威信。在當(dāng)前黨和政府大力推進(jìn)依法行政,建設(shè)社會主義法制國家這一大方略下,政府濫用行政職權(quán)無疑會造成黨和政府在群眾心目中威信的喪失。

2.行政職權(quán)的濫用會導(dǎo)致公眾法律信念的淡漠和社會風(fēng)氣、道德水準(zhǔn)的降低。毛澤東同志曾經(jīng)說過:“只要我們黨的作風(fēng)完全正派了,全國人民就會跟我們學(xué)”。同理,如果我們的政府濫用行政職權(quán),不依法行政,不遵守法律,全國人民也會跟著政府不依法辦事,不遵紀(jì)守法。從而導(dǎo)致公眾法律信念的淡漠和社會風(fēng)氣、道德水準(zhǔn)的降低。

3.行政職權(quán)的濫用也必然會導(dǎo)致政府政令的不暢通,導(dǎo)致本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后,導(dǎo)致社會矛盾的增加和加劇,危害社會發(fā)展進(jìn)步。行政職權(quán)的濫用更會被一些不法分子用來實(shí)現(xiàn)其向權(quán)力、金錢或色情的轉(zhuǎn)換,從而達(dá)到非法目的,為行政權(quán)力的腐敗提供了可能。

二、防范行政職權(quán)濫用的措施

目前,我國的行政監(jiān)督體系主要包括政黨監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督等多元化監(jiān)督主體,但在實(shí)際運(yùn)作中存在明顯的缺點(diǎn)和不足。雖說監(jiān)督主體不少,但分工不明、權(quán)限不清,容易導(dǎo)致相互扯皮、互相推諉。在一定程度上造成了對行政職權(quán)監(jiān)督的乏力。

(一)政黨的監(jiān)督及防范措施。加強(qiáng)執(zhí)政黨和參政黨對政府行政職權(quán)的監(jiān)督。共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨。根據(jù)憲法原則,政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員以及整個(gè)國家政府機(jī)關(guān)都必須接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員大部分是共產(chǎn)黨員,因此,政府機(jī)關(guān)工作人員在行使職權(quán)中必須按黨紀(jì)辦事,接受黨的紀(jì)律委員會的檢察監(jiān)督。行政主體及其公務(wù)人員也應(yīng)以共產(chǎn)黨員為榜樣,行使行政職權(quán)的共產(chǎn)黨人應(yīng)該努力使公務(wù)人員的基本準(zhǔn)則和共產(chǎn)黨員的行動標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合,實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨對政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督及防范。

(二)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督及防范措施。完善人大權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督體系建設(shè)。人大的監(jiān)督主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,人大為立法機(jī)關(guān),有權(quán)制定各種法律法規(guī)來保證行政權(quán)力的合法行使,我國先后制定《中華人民共和國行政訴訟法》(1989年4月4日頒布),《中華人民共和國行政復(fù)議法》(1999年4月29日頒布),《中華人民共和國行政許可法》(2003年8月27日頒布)等,都有效地對行政職權(quán)的行使進(jìn)行制約和監(jiān)督。第二,人大代表享有廣泛的權(quán)力來對行政主體及其行政人員進(jìn)行各種監(jiān)督,以保證行政權(quán)力更好地行使。

人大權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督雖然形成一定體系,但仍有一部分不足:中國向來崇尚成文法,但對行政方面的立法并不完善,合理的法律體制尚未完全建立,很大方面制約著對行政權(quán)力進(jìn)行有效監(jiān)督和控制,或許是因?yàn)樾姓P(guān)系廣泛且變動性大,行政法產(chǎn)生較晚,一些基本原則尚未成熟等各種原因,難于制定統(tǒng)一法典,因此,筆者建議加快對各具體領(lǐng)域單行法的完善,并加緊對行政法典的理論研究和編纂,依次建立完整的行政法體系。

另外,人大沒有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)來領(lǐng)導(dǎo)工作,與人大的監(jiān)督地位不適應(yīng),我國可借鑒西方國家的Ombudsman(議會監(jiān)督救濟(jì)制度),又稱“議會督察專員制”,在權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)來監(jiān)督行政主體的行政行為。

(三)司法機(jī)關(guān)對行政職權(quán)濫用的司法審查。加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對政府行政職權(quán)使用中的司法審查。主要應(yīng)體現(xiàn)在行政訴訟中的判決,法院的判決方式有兩種:一是撤消判決,包括部分撤消,并可以判決被告作出具體的行政行為,另一種是變更判決,適用于行政行為顯失公正,其中撤消判決為主要的司法控制手段。另外,對行政職權(quán)濫用的行政法律責(zé)任同樣也可以對其進(jìn)行監(jiān)督?！吨腥A人民共和國刑法》中規(guī)定“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有按照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利”。

(四)社會各界的監(jiān)督。拓寬社會各界的監(jiān)督渠道。目前我國社會各界的監(jiān)督主要是通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播等各種媒介來反映人民群眾的意見,對政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。我們也可以通過一些國際慣例以及國際組織機(jī)構(gòu)的規(guī)則來對行政職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。

社會各界的監(jiān)督具有多樣化的特征,其中最主要的是人民群眾的監(jiān)督。我國憲法第41條規(guī)定中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家公務(wù)員有提出批評和建議的權(quán)力,對于任何國家機(jī)關(guān)和國家公務(wù)員的違法失職行為,有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)力。這是憲法賦予的權(quán)力,也是我國社會主義民主政治的一個(gè)重要體現(xiàn)。

人民的監(jiān)督最重要的是應(yīng)該增強(qiáng)人民的法治意識,努力維護(hù)自身的合法權(quán)益不受侵犯,是每個(gè)公民的權(quán)力,更是對個(gè)人、國家的使命感和責(zé)任意識。社會輿論的監(jiān)督本身具有公開、及時(shí)、影響面廣的特點(diǎn),為此,應(yīng)在各種媒體上多報(bào)道政府機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)的情況,使公務(wù)人員既怕“通報(bào)”,又怕“見報(bào)”,這樣,行政職權(quán)濫用的消除指日可待。

加強(qiáng)對權(quán)力的制約和監(jiān)督,建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強(qiáng)對權(quán)力的監(jiān)督,才能保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益。毋庸置疑,加強(qiáng)對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督是一項(xiàng)重大、復(fù)雜而長期的任務(wù),它必將伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立的全過程,必然伴隨著依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的全過程,也必將伴隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。

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[責(zé)任編輯:徐永祥]