土地管理工作創(chuàng)新的意義

趙　旭　吳　春

摘要:近年來(lái)土地制度變革的實(shí)踐和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究都表明,過(guò)去那種基于強(qiáng)調(diào)土地所有權(quán)歸誰(shuí),強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)資料的歸屬?zèng)Q定生產(chǎn)關(guān)系性質(zhì)的立場(chǎng)上探討土地制度變革的主張,已經(jīng)沒(méi)有多少實(shí)際意義。以土地使用權(quán)入股為主要形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新,無(wú)疑為我們進(jìn)行土地制度的變革提供了新的思維方式。

關(guān)鍵詞:土地 管理 創(chuàng)新 分析

1 土地管理工作創(chuàng)新概述

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,農(nóng)村工業(yè)化與城市化的迅速進(jìn)程,使原來(lái)隱藏在以“均包制”為特征的土地制度背后的一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,變得異常突出。

1.1 隨著農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,出現(xiàn)了半自給性小規(guī)模土地經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的農(nóng)戶兼業(yè)化。農(nóng)戶的拋荒,土地的分散使用,經(jīng)營(yíng)規(guī)模的狹小在資源配置上造成了巨大的效率損失。由此,按照效益原則配置土地資源,改變現(xiàn)有分散的、狹小的、低效率的土地使用格局,造就土地集中機(jī)制,從而實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng),使土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)立提到了議事日程。

1.2 隨著農(nóng)村城市化的快速推進(jìn),每年都有大最的農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地,地價(jià)及土地資本收益也隨之提高。尤其是隨著糧價(jià)放開(kāi),取消合同定購(gòu)任務(wù),過(guò)去隱含在糧食平議差價(jià)中的“暗稅”隨之取消,農(nóng)戶的土地使用權(quán)得以強(qiáng)化,加之農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整使土地的機(jī)會(huì)利潤(rùn)大幅度上漲,從而進(jìn)一步刺激了土地價(jià)格的倍增。農(nóng)戶原來(lái)視土地為不可或缺的福利保障,現(xiàn)在卻進(jìn)一步視土地為增殖手段。在此情形下,土地的集中與流轉(zhuǎn)對(duì)土地的管理使用制度提出了重新調(diào)整的要求。

1.3 由于土地資源增值收益的直線上揚(yáng),如何合理地分配列益,處理好政府與農(nóng)民、農(nóng)民與社區(qū)集體的關(guān)系,并保障農(nóng)民的合法權(quán)益也直接涉及到土地制度的產(chǎn)權(quán)安排問(wèn)題。

1.4 從市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的角度而言,在產(chǎn)權(quán)所包含的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)中,轉(zhuǎn)讓權(quán)是最重要的。從產(chǎn)權(quán)界定是為了促成交易的角度說(shuō),對(duì)轉(zhuǎn)讓權(quán)的不當(dāng)限制乃至禁上就會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定在很大程度上失去意義。首先,在轉(zhuǎn)讓權(quán)受不當(dāng)限制的條件下,資源不時(shí)能流向?qū)ζ湓u(píng)價(jià)最高的地方,資源配置效率不能不受到損害,其次轉(zhuǎn)讓權(quán)受不當(dāng)限制必然導(dǎo)致有效競(jìng)爭(zhēng)的缺乏。若產(chǎn)權(quán)主體相互間的沖突不能通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的轉(zhuǎn)讓,就是容忍低效率的存在成者陷入無(wú)休止的“內(nèi)耗”。最后,轉(zhuǎn)讓權(quán)受不當(dāng)限制以會(huì)導(dǎo)致收益權(quán)受限制。應(yīng)該說(shuō),家庭承包制的產(chǎn)權(quán)殘缺,尤以轉(zhuǎn)讓權(quán)受限制(這種限制既來(lái)源于產(chǎn)權(quán)界定上的原因,因?yàn)檗r(nóng)戶出賣(mài)土地是違法的,也起因于土地的福利保障功能)所導(dǎo)致的后果最為嚴(yán)重。

2 土地管理工作創(chuàng)新的內(nèi)容

2.1 制度安排與環(huán)境的相容性。土地制度和社區(qū)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造出現(xiàn)的變化,至少滿足了三個(gè)方面的要求:一是克服土地的細(xì)碎化與分散經(jīng)營(yíng),從而使土地集中與規(guī)模經(jīng)營(yíng)成為可能;二是既促導(dǎo)了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移,又充分保障了土地的福利功能:三是為農(nóng)業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。

2.2 產(chǎn)權(quán)運(yùn)作成本的節(jié)約。從產(chǎn)權(quán)界定成本來(lái)看,南海的土地用權(quán)入股,使產(chǎn)權(quán)的界定與調(diào)整由實(shí)物對(duì)象轉(zhuǎn)為價(jià)值形態(tài),不僅降低了技術(shù)難度,而已操作相對(duì)簡(jiǎn)單。第一,使原來(lái)的實(shí)物形態(tài)上無(wú)法確立的排他性產(chǎn)權(quán)能夠在價(jià)值形態(tài)上順利得以確立;第二,農(nóng)戶使用權(quán)入股,社隊(duì)所有權(quán)折價(jià),使集體與農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)關(guān)系異常明了,從而界定費(fèi)用大大降低;第三,價(jià)值形態(tài)上分散的獨(dú)立產(chǎn)權(quán)可以在實(shí)物方面合并起來(lái),從而提高了規(guī)模經(jīng)濟(jì)與資源配置效率。

2.3 節(jié)省內(nèi)部管理成本。土地使用權(quán)入股,也使其內(nèi)部管理費(fèi)用大為節(jié)約:第一,單個(gè)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)決策轉(zhuǎn)為董事會(huì)決策,決策成本降低;第二,減少了農(nóng)戶之間在土地利用方式的摩擦,降低了均包制條件下農(nóng)戶轉(zhuǎn)包發(fā)生的交易費(fèi)用;第三,土地的集中招標(biāo)與投標(biāo),避免了集體與多個(gè)農(nóng)戶承包合同的反復(fù)簽訂;第四,集體由對(duì)眾多分散農(nóng)戶的組織管理轉(zhuǎn)為對(duì)專業(yè)化農(nóng)業(yè)公司的監(jiān) 督,也大大降低了管理運(yùn)作費(fèi)用。

3 土地管理工作創(chuàng)新的意義

土地制度和社區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)構(gòu)造的新變化,對(duì)于穩(wěn)定和完善家庭承包制,推動(dòng)農(nóng)村的改革與發(fā)展,具有重要的制度涵義與啟迪意義。

3.1 產(chǎn)權(quán)的可分解性造就了產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的多樣性,從而使得人們可以根據(jù)不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件選擇出交易費(fèi)用最小,運(yùn)行效率最高的產(chǎn)權(quán)制度形式。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究結(jié)果表明,不管產(chǎn)權(quán)屬于何方,只要產(chǎn)權(quán)界定清晰,人們就可以通過(guò)自愿交換的合約行為來(lái)達(dá)到資源配置的滿意效果。這表明,過(guò)去那種單純地強(qiáng)調(diào)土地歸誰(shuí)所有或改變土地所有者的變革主張已經(jīng)沒(méi)有多少實(shí)際意義。

3.2 土地使用權(quán)入股形式的土地集中機(jī)制與投資激勵(lì)機(jī)制,為我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整提供了新的線索。應(yīng)該說(shuō)農(nóng)戶在耕種其占有的承包地時(shí),其土地產(chǎn)權(quán)是相對(duì)(但絕不是充分的)明確的,但當(dāng)土地需要轉(zhuǎn)包時(shí),產(chǎn)權(quán)的不確定性就表現(xiàn)出來(lái)了。首先,原承包者轉(zhuǎn)出承包地所獲地租具有不穩(wěn)定性,而且面臨著與新承包者可能是高昂的談判費(fèi)用:其次,由于沒(méi)有新的福利手段替代作為福利均包的土地,退包土地使農(nóng)戶面臨著機(jī)會(huì)收益的損失和風(fēng)險(xiǎn)成本的增加;最后,出讓土地使原承包者在土地投入的資本和分動(dòng)未必能得到合理的補(bǔ)償(因缺乏規(guī)則保障)。由于這些原因,出讓土地將是農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵蝕。正因?yàn)槿绱?我們就不難理解農(nóng)戶寧肯將土地拋荒也不轉(zhuǎn)包或退包的現(xiàn)象普遍存在。

土地使用權(quán)的股份化,既為農(nóng)戶提供了福利保障,也保證了對(duì)土地經(jīng)營(yíng)和增值收益的獲取。更為重要的是,土地使用權(quán)入股,既不同于農(nóng)戶之間利用土地使用權(quán)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地,更是與前些時(shí)候一些地方的社區(qū)集體強(qiáng)行收回農(nóng)戶土地位用權(quán)有著原則區(qū)別,而是由集體出面以入股方式集中使用權(quán),使農(nóng)戶穩(wěn)定地分享一塊地租,從而有效地集中土地,實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

另一方面,把集中起來(lái)的土地分片投標(biāo)承包,從而在平等競(jìng)爭(zhēng)中有效地保證土地產(chǎn)權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn),增加了集體收入,使農(nóng)村承包利更具積累功能和激勵(lì)功能。

3.3 土地股份制的試驗(yàn),有著不可或缺的前提條件:一是區(qū)域經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá),二是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大幅度轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè),三是地價(jià)的上升促導(dǎo)了土地要素的重新配置。那么對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于一般水平的地區(qū),有何借鑒意義呢?我們認(rèn)為采用土地使用權(quán)入股仍是一條有效的路子。具體操作辦法基本相同,差別主要表現(xiàn)在:①農(nóng)民是將部分承包地還是將全部承包地入股。入股土地是肥沃地還是貧瘠地以及入股的時(shí)間選擇等,完全取決于農(nóng)民的自主選擇;②股份按不同類(lèi)型的用地折算為標(biāo)準(zhǔn)面積單位,一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)單位一股;③根據(jù)土地集中的情況分類(lèi)劃片采取招標(biāo)發(fā)包的方式進(jìn)行專業(yè)化的租賃經(jīng)營(yíng)。

3.4 改革以來(lái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化,主要標(biāo)志著以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為主體的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的高速擴(kuò)張。伴隨著農(nóng)村工業(yè)化,農(nóng)村的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也得到了相應(yīng)的推動(dòng),由此工業(yè)開(kāi)發(fā)及城鎮(zhèn)擴(kuò)大在土地問(wèn)題上必定引發(fā)一系列的利益沖突,實(shí)踐或許在某種程度上找到了答案。其一,土地的占有必定影響到農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的發(fā)展,而通過(guò)使用權(quán)入股來(lái)集中土地,使得土地的統(tǒng)一劃與征用成為可能,既能做到保護(hù)耕地、合理用地,也有利于將來(lái)的城鄉(xiāng)一體化。其二,將股份制引入社區(qū)經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)構(gòu)造之中,能夠較為有效地解決在要素流動(dòng)情況下(勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移,土地集中與轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地)土地產(chǎn)權(quán)的界定、運(yùn)行和增值收益的分配問(wèn)題,這不僅有效地保護(hù)了農(nóng)民的利益,也促進(jìn)了農(nóng)民身份的徹底轉(zhuǎn)換,從而對(duì)農(nóng)村要素市場(chǎng)的培育與完善具有深遠(yuǎn)的意義。